浅谈对城乡居民最低生活保障工作的认识
城乡低保工作是新时期的一项重要的基础性工作，事关改革、发展、稳定的大局，经过几年的运行，城市居民最低生活保障制度可以说取得了突破性进展，较好的解决了城市低收入群体的生活困难，为贯彻落实国家省市关于解决农村困难群众生产生活的一系列精神，按照省政府要求，今年在全省范围建立农村最低生活保障制度。为全面解决包括因病、残、年老体弱、缺少劳动力或劳动能力低下、被征地或生存条件恶劣等原因导致贫困农村弱势群体的生活提供了保证。
一、我国城乡最低生活保障制度的现状。
1．保障制度的建立。上世纪90年代以来，随着我国经济体制改革的进行，特别是产业结构调整的变化，城市里有很大部分企业职工下岗、失业收入减少，生活质量有所下降，少数人面临生存困难。社会贫困人口的增加，使原有的社会救助体系已不适应形势的发展。我国借鉴国际上发达国家社会保障的经验，93年在上海推行最低生活保障制度，取得成功，引起社会的广泛关注。1997年9月国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，最低生活保障制度的建立充分体现社会制度的优越性，体现党和政府全心全意为人民服务的宗旨，有利于维护社会稳定，促进经济体制改革顺利进行。目前，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称“三条保障线”，最低生活保障制度是最后一张安全网也是最低一个层次的保障。1999年9月全国所有城市和有建制镇的县级人民政府所在地全部建立了这项制度，与此同时国务院颁布了〈〈城市居民最低生活保障条例〉〉，1999年10月1日正式开始实施。使这项工作步
1 入规范化、法制化管理轨道。农村最低生活保障制度正处于建立阶段，由原来的小范围农村特困户低额救助向大范围的差额补助过度。
2、城市最低生活保障实施的情况，农村低保制度的建立存在的问题。经过几年的运行，城市居民最低保障制度可以说取得了突破进展，低保对象迅速增加，由1998年84万人增到2004年的2300万人，越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，该制度实施以来，各地政府结合本地区实际，统一组织实施，民政，财政、劳动保障、工会等各有关部门相互支持密切配合积极参与，承担各项工作义务。街道和居委会以及广大基层工作人员纳入最低生活保障，真正提高了人们的生活质量，同时有的地方采取考虑分类的方式，对不同类别的保障制度成为“懒人的温床”。冠县虽然刚刚建立农村低保制度，但是做为经济欠发达的冠县，县乡财政资金紧张，且低收入群体数量较大，低保资金落实到位不堪重负，资金是最大的障碍，建议上级出台相关政策，对经济欠发达的县区农村低保金，由省级财政实行统筹，形成以省财政为主渠道的投入和保障的长效机制。同时乡镇基层力量薄弱，特别是乡镇基层民政，机构建设、人员配备、工作条件和当前社会发展的形势，所承担的工作任务及不相适应。建议由上级制定相关文件，解决基层民政部门由机构办事，由人员办事，有经费办事的问题，健全基层服务和管理网络，在人员配臵上可按人口规模配臵2—3名工作人员，做到专职专用，同时加强乡镇办公基础设施规范化建设。
3、低保金资金来源及发放机制
根据国务院规定，城市低保制度实行各级人民政府负责，所需资金由地方人民政府列入财政预算纳入社会救济专项资金支出项目，专款专用。从1999年以来，中央财政开始投入低保金帮扶财政困难的地区落实该项制度，以便保障城市贫困居民生活。低保金是低保户的生活金，必须按时足额发放。
2 在资金发放过程中应采取公平、公正、公开的原则，向社会公布：包括家庭成员情况、收入情况、保障金额，接受社会监督。但是由于资金不足，我县城市低保标准低于政策标准。农村低保由于涉及面广，资金更为匮乏，有待省市给予充足的扶持，才能真正地实施这项救助制度，才能最大程度地保障农村弱势群体的基本生活问题。
二、当前存在的几个主要问题
l、编制、人员、经费和办公场所、办公设施的问题
城乡低保工作是新时期的产物，无论是各级政府为此所投人的资金，还是被保人数都以惊人的速度增加，而承担此项工作的各级民政部门本来就人少事多，面对每年都在成倍增加的工作量，深感力不从心。有的身兼数职，各级民政部门没有专门的工作经费，加之没有建立社区，基层低保工作困难多，压力大，很难集中精力，全身心投人工作。至于负责最基层工作的工作人员大多数是贫困人口相对集中的单位企业和系统的人事工会组织人员，单位效益差报酬、待遇得不到很好解决，流动性大，低保工作只能是谁碰到谁抓，由此而导致的结果是把关不严或不知道如何把关，错、漏、拖现象时有发生。
2、对申请者的从业情况，家庭收人、家庭经济状况等综合情况的评定缺乏科学的依据
目前对申请低保者普遍采取的审核办法是:被保者本人申请，村级村民委员会（企业单位）调查初审，乡镇（主管部门）二次复核和县民政部门审批。单从表面上看，似乎程序完善、把关很严。其实，上级的把关固然重要，而更重要的是村级村民委员会（企业单位）的把关，因村级村民委员会（企业单位）是直接与申请人打交道的，可惜农村居民（企业单位）并没有一套科学规范的标准来衡量申请人的家庭经济状况，只能采取“孩子哭、娘喂奶”
3 的办法，公示城乡低保对象也是一种可行的办法，但是由于不涉及其他群众的经济利益都有视而不见的念头，因而，现有被保者的“纯度”还有待进一步核实。由于我县没有社区，城市低保对象按单位系统复核，低保家庭居住分散，复核难度大大增加。
3、保障资金没有形成有效的运作机制
首先，四级财政配套资金缺乏明确的“出资”比例。即中央财政、省级财政、市级财政、县(市、区)财政各出资多少，按什么比例出资没有明确。加之贫困县财政紧张的原因，常出现一级等一级、下级靠上级的思想，直接影响保障资金的按时到位和被保障人口的数量及其保障标准的确定。其次，由于资金来源的多渠道和时间、数量上的不确定，因而被保者在领取保费的时间上就没有保证。第三，由于贫困的县贫困面大，地方财力又十分困难，僧多粥少的现象比较普遍，由于低保资金严重不足，导致已保对象补差标准不科学，标准不能及时足额补齐。另外，据调查反映，符合享受低保条件的人数还将大幅增加，主要原因是：一是下岗职工出中心，困难企业破产，二是低保标准与实际生活标准有较大的差距，需提高标准而新增的人员，三是城市开发建设，农民土地被征用，失去农业生产条件，政府按有关规定将其农转非，加之户籍制度的改革，由农村到城市上户的人数也在与日剧增，这类人员纳入城市化管理后，按城市低保政策规定，符合条件的也应纳入低保范畴，如果中央、省、市、县各级财政对低保资金的安排没有大幅度的增加，众多应保未保人员的基本生活得不到及时的保障，已保人员的低保金不能按时领取，引发的后果难以预料。四是07年全面建立农村最低生活保障制度。农村低保涉及人员更多，情况更复杂，搞不好会造成社会的混乱，资金问题更为突出。
4、低保金是整个家庭应救济的总额，当前在核算申请者从业情况、家庭
4 收入、家庭经济基础的评定缺乏科学根据，各项显性收入（如工资、奖金、离退休金、基本养老金、失业保障金）容易确定，但是一些稳定性收入（如其他的就业收入、银行存款及利息收入等）就难以确定有的家庭赡（扶）养系数较高或者有患病、残疾的家庭人员医药费、子女教育费开支巨大，因此出现了个别家庭虽领取了低保金，但生活仍比原来稍差现象，由于低保管理具有动态性，在劳动力流动性非常强的背景下，低保家庭收入变动尤其难以掌握，导致应保未保现象时有发生。特别是农村低保情况差不多，就按居住环境，人员构成，农具的大小确定，计算方法更为麻烦，所以低保金的计算应在诚信的基础上给予补助才更加科学。
5、退出机制反应慢
下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的，当被保者摆脱困境后，就目前低保工作的运行机制而言，退出机制反应慢是一个普遍现象。此外，因没有一个最长享受时间的限制，容易使被保者产生“进去吃到底”的依赖思想。
6、对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的监督机制
被保者的收入可能由劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等。目前，作为主管城乡低保工作的民政部门，对被保者经济收入上的动态监控几乎等于零。而被保者所在的单位，由于前面所说的原因也很难做到有效监控，因而被保者的“退保”，靠被保者主动申请困难重重，只能通过民政部门入户复核退保。
三、进一步做好低保工作的思考及对今后工作的几点建议
1、健全低保工作机制，加大低保工作力度
低保工作是一项政治性、政策性很强，涉及千家万户切身利益，保持社会稳定的重要工作，从发展趋势看，这项工作将长期存在，随着我国社会
5 保障体系改革深化发展，现代企业制度的不断建立，市场经济激烈竞争，优胜劣汰，进入低保范围的人员还会剧增。因此，必须做到切实保证低保工作的人员和经费。一是应从实际出发，为建立低保工作机构，配备工作人员，安排必需的工作经费，以保障低保工作的正常进行。二是应加快社区建设，创造工作环境和工作条件，落实生活待遇。从低保工作的实际情况看，凡是健全了社区和工会组织的，由社区和企业工会共同把关的，低保工作就落实得好一些，群众与政府的矛盾也就少一些。为了使社区在今后的低保工作中发挥应有的作用，在社区应设立济工作站，保证社区有人做事，有条件做好事，确保最低生活保障工作落到实处，建议上级编制部门对城乡低保工作机构、人员编制、工作经费作统一规定，从上到下理顺低保工作体系。
2、对被保者的经济收人、就业和再就业情况进行动态监控
要投资搭建具有数字、信息化处理能力的城乡低保网络平台，对低保者的家庭、人口、收人、就业等实时信息实施动态管理，从根本上解决目前“入保”、“退保”和监督工作中存在的弊端，用信息化、自动化解决目前人少事多等造成的工作效率低下的问题。应建立低保对象收入动态信息交流与反馈机制。
3、实行低保资金预期拨付制度
为了确保低保金每月按时、足额发放，中央、省，市级专项资金，以及县的配套资金应采取预期拨付、年终结算的制度。因为，在本年度，严格地说城乡居民的最低消费水平也是一个动态变数。如果不采取预期拨付，就很难保证低保标准和发放时间的足额、按时到位。
4、不断增加低保资金的投人力度
近年来，中央、省级财政对低保资金的投人力度逐年增大。相对而言随着低保对象的增加贫困县财政投入力度明显不足，建议省市应加大对贫困
6 地区的低保资金的转移支付力度。像我县财政赤字近两亿元，全竭尽全力也只能承担200万元的资金，2005年资金缺口200多万元，想承担也根本无力解决，应加大上级对低保资金的补助是增加低保覆盖面和提高被保者标准的关键。最低生活保障制度作为政府一项法定义务，资金来源于各级财政，在政府财政收入困难有限情况下，为保证资金真正到位，应拓宽资金筹集渠道，提倡社会互助，慈善赈济之举，减轻政府负担。
5、细分被保者，实行标准多样化
目前的城市低保基本实行的是同一城市统一标准政策。然而，被保者的实际情况是千差万别的。一般而言不同年龄段的最低基本生活所需费用是不相同的，低保标准应当考虑儿童和学生的教育费用、老年人的大病医疗等因素。按照情况不同实行分类施保，按不同类别给予不同的救助金额，真正做到科学管理，规范管理。
最低生活保障毕竟是最后一道安全网，仅仅经过层层救助还处于特困阶段的贫困居民起“兜底”作用作为“输血式”救助方式不能从根本上解决贫困问题，低保制度的实施应以其他社会保障方式为前提，同时辅以必要的配套措施。有劳动能力的低保对象并不愿意依赖保障金生存，因此必须实施再就业工程，发展经济，增加就业岗位，立足开发式扶贫。
（冠县低保办 丰向明）
