新邵县退耕还林工程建设成效与展望
曾立志
刘跃成
（新邵县林业局，湖南 邵阳
422900）
摘
要
回顾总结新邵县前段工程建设与管理的经验，剖析工程建设中存在的问题及原因，探讨后续工程建设的设想、措施与对策。
关键词
退耕还林；建设经验；发展对策；新邵县
新邵县自2002年启动退耕还林工程以来，共完成退耕还林工程造林9601.07hm2。其中退耕地造林3933.37hm2，荒山荒地造林5667.70hm2，高标准完成了国家下达的工程建设任务，有力地推动了全县生态环境的改善，促进了县域经济的发展和农民增收。
1 工程建设取得的主要成效
（1）
改善了生态环境。从2002年实施退耕还林工程以来，新邵县已新增林地面积7333hm2，森林覆盖率提高1.87个百分点。高标准治理了水土流失面积9600hm2，每年可减少土壤流失量119万t。一些昔日的荒山秃岭、尘土飞扬的坡耕地如今都披上了绿装。
（2）
促进了县域经济的发展和农民增收。一是通过实施
1 退耕还林工程，打造了保护农民耕地的绿色屏障，改善了农民赖以生存的土地耕作条件，有利于农业增产稳产；二是通过项目建设，可使全县5.5万退耕户22万人直接从国家政策补助中获取效益达
10779.47万元，户平1960元，人平490元，相当于2004年全县农民年平纯收入的35.6%；三是改变了陈旧落后的土地耕作方式，更新了农民经营土地的观念。退耕还林前，新邵农民对旱地的利用主要沿袭已久的红薯加小麦耕作模式，经营粗放，除去成本，所剩无几。使得部分农民对发展农业生产信心不足，致使大量耕地（主要是旱土）抛荒。退耕还林项目启动后，农民把土地经营从农业转向了林业，使土地的潜能得到了充分的发挥，产生了可观的经济效益。四是通过项目建设，形成了一批林业产业基地，为县域经济发展培植了新的财源。全县借助退耕还林已建成速生丰产用材林基地8556.2hm2，名特优经济林1044.87hm2。用材林平均每年林木蓄积生长量可达15m3/hm2以上。经济林每年产值可达2000元/hm2以上，对比农业生产计算，全县每年可直接为农民增加收入2700多万元；五是通过采取多种退耕还林栽植模式，带动中药材、奶牛等相关产业的发展。据调查统计，全县现有林药（主要是尾生）套种面积1000hm2，林草套种面积40hm2。林药套种面积可产药材收入75000元/hm2，林草套种面积每年草的收入可达15000元/hm2。仅药材和草的收入可达7600多万元，同时带动药材加工和奶牛产业的发展六五是通过项目的实施，直接使大量农村剩余劳动力从土地束缚中解脱出来，据调
2 查统计，从2002年以来，全县新增农民外出务工人员2万人，每年劳务输出可增加农民收入16000万元。
（3）
引进了造林新理念，提升了科技兴林水平。在工程建设中广泛推广应用了乔灌混交、针阔混交、林草混交、林药间作等退耕还林栽植模式，实现了生态效益和经济效益有机统一。建立了 “严八关”、“三到位”、“三制度”的质量保证体系。“严八关”是指严把政策关、设计关、整地关、种苗关、栽植关、抚育关、验收关、兑现关；“三到位”是指业务培训到位、责任措施到位、技术服务到位；“三制度”是指检查验收制度、造林质量责任事故追究制度、营造林档案管理制度。同时加大了林木速生丰产、“ABT”生根粉等林业新技术、新成果的推广与应用力度。不仅形成了一整套组织严密、科学高效的项目运作机制和管理办法，带动了新邵营造林水平的跨越式发展，而且带来了生态林业与产业林业协调发展的造林新理念，为谋求林业两大体系建设找准了路子。
（4）
创新了造林绿化工程机制。为使退耕还林工作健康有序地进行，全县成立了由县委书记任政委，县长为指挥长的退耕还林工程指挥部，建立了县政府负总责，镇乡目标管理责任制的工作机制。并制定了一系列优惠政策，创新造林绿化投入与经营管理机制。一是坚定不移地实行“谁造林、谁所有，谁投入、谁受益”的政策，坚持“不栽一棵无主树，不造一片无管林”，造林土地承包期限一律延长到50年，允许继承、转让；二是大力提
3 倡、鼓励和扶植个体大户以购买、租赁、承包等多种形式取得土地使用权，兴办家庭林场；三是积极探索建立农村合作组织，整合土地资源，实行规模开发。像陈家坊镇双江村采取农民以土地入股，由村里牵头成立合作组织，将全村的旱土和荒山荒地进行整体开发，建立股份制林场，收益按8：2分成，即土地所有者占80%，林场占20%，有力推动了全村造林工作的开展，不仅解决了退耕农户管理之忧，而且能够产生规模效益；四是鼓励和支持企业办基地，实现林板、林纸一体化。通过创新机制，全县造林绿化工作形成“政府引导，社会参与，业主多样，管理灵活”的新格局，基本实现了由林业部门办林业向全社会办林业的转变，为全县造林绿化工作注入了新的活力。
（5）
增强了全社会，特别是农民保护生态环境的意识，生态建设已成为社会的共识。上到领导干部，下至普通百姓，一谈起退耕还林都津津乐道，不但对退耕还林政策说得一清二楚，而且对其意义和目标都有较为深刻的认识。通过退耕还林，新邵县干部群众保护和建设生态环境的意识已经从引导转向了自觉和自发。也正是国家的退耕还林政策使当地农民的生存、生活和发展的观念发生了质的变化，对生产充满了干劲，对未来充满了希望。
2 工程建设中存在的主要问题
（1）
工作经费严重短缺。新邵县是省级贫困县，县乡财政基本上是“吃饭”财政，入不敷出，对工程建设要求地方财政
4 应配套的工作经费无力承担。据调查统计，自2002年实施退耕还林工程以来，仅县林业局花费的工作经费就高达135万元，而县财政只安排了工作经费13万元，仅占9.6%，杯水车薪。县林业局为此已背债100多万元。沉重的经济负担，使得新邵县大部分乡（镇）林业站无法正常开展工作。
（2）
个别地方重造轻管，抚育管护很难跟上。尤其是一家一户的退耕还林，因面积小疏于管理，有的退耕农户自树苗栽下后基本上没有进行管抚，几年后树苗仍然生长在杂草丛中。再者，由于管理措施不完善，制度不健全，森林火灾屡禁不止，已严重危害到退耕还林成果的巩固。
（3）
林粮间种禁而不绝。虽然县乡（镇）根据国家《退耕还林条例》的有关规定，在宣传发动和项目实施过程中采取了一系列禁止间种的措施，且与政策补助兑现实行了挂钩，但仍有部分农户特别是经济比较落后的山区退耕农户因惜地及就业门路窄等原因，不同程度地存在着还林不停耕的现象，这有悖于退耕还林遏止水土流失建设生态屏障的初衷。
（4）
政策兑现还存在不规范的行为。具体表现在以下几个方面：一是未经公示就直接兑现，缺乏透明度；二是个别地方村干部徇私舞弊，面积分配不公，损害退耕农户的利益；三是补助资金发放不及时，尤其是个别由村里统一领取的补助资金拖延时间较长；四是存在着卡扣退耕还林补助资金的现象。由于政策兑现操作不规范，信访案件时有发生。
5 （5）
退耕还林林权登记发证工作不太规范及时。个别地方为了省事，多户甚至以组为单位发放林权证，人为造成了一些矛盾和纠纷。
3 后续工程建设的设想
（1）
进一步强化责任意识，采取措施确保工程质量效益。退耕还林工程建设时间跨度长，虽然造林任务正在逐年减少，但是管护任务却越来越重。因此，一要进一步强化领导，完善退耕还林任期目标责任制。全县各级退耕还林领导机构和工作班子只能加强，不能削弱，更不能存在松懈情绪。要在认真总结前段退耕还林工作取得的经验与教训的基础上，及时将工作重点由造转向管、转向发展后续产业；二要统筹协调，制定完善退耕还林后续相关政策，尤其是产业发展政策。要通过建立优惠政策和激励机制，推进森林、林木和林地使用权合理流转，使退耕农户尽早受益；三要进一步完善工程质量监管机制，使工程质量检查形成制度化、规范化。对因管护不力，效益不佳的退耕还林要及时采取整改措施。对失败的退耕还林要及时停止补助政策，并追究有关人员的责任。
（2）
多方位开发，全面促进后续产业发展。退耕还林能否“退得下、稳得住、不反弹、能致富”，关键在于抓好后续产业的发展。因此，要在确保生态效益的同时，不断探索业主承包经营方式，探索规模发展林业经济方式，探索林下产业发展途径。大力发展以国外松、欧美杨、刺槐、桤木、桉树等工业原料为主
6 的林板（纸）一体化产业，以碰柑、板栗、杨梅、枣等经济林为主的林果一体化产业，以林下种药为主的药材种植加工一体化产业，以城市郊区林地观光游、生态游、休闲游为主的森林旅游产业等。通过扶植和公司加农户的形式，将退耕还林的生态效益与促进县域经济发展和群众致富奔小康有机地结合起来。同时要尽快研究制定退耕还林后续产业资金扶植和税收优惠政策及具体实施办法。从政策、技术和资金等各个方面对退耕还林后续产业发展进行扶持，真正把退耕还林建设成为生态工程和富民工程。
（3）
建立完善管护机制，落实管护责任。“三分造，七分管”。退耕还林成果的巩固与发展在很大程度上取决于管理机制是否健全，管护责任是否明确。因此，首先要坚持建设与保护并重的原则，加强管护工作的组织领导，建立健全退耕还林管护制度，落实管护责任；其次是要从宣传入手，彻底转变“重造轻管，只造不管”的观念；第三，要以合同的形式明确管护责任主体，将政策兑现与管护成效挂钩，实现责权利的有机统一。第四，要建立形式多样的管护机制，大力推广户退村造村管、大户承包管理、股份制林场管理、造林专业队、造林公司管理等先进的管理模式。第五，要建立完善村级护林组织，加强护林队伍建设，对全县退耕还林实行全封管理。第六，要进一步加大依法治林的力度，严厉打击毁林犯罪行为，形成全社会共同保护退耕还林成果的氛围，真正实现“退一片、造一片、成一片”的目标。
（4）
积极筹措工作经费，确保退耕还林按规范操作，按
7 标准建设。地方财政要切实按照工程建设的要求，将工作经费纳入地方财政预算，同时建议国家将退耕还林工作经费纳入项目投资的范畴，保证正常的工作经费需要。
（5） 加大监督力度，确保政策兑现公平与公正。一是进一步完善工程造林公示制度和政策兑现公示制度，让退耕农户对退耕还林有关政策和要求清楚、明白，不当糊涂人；二是实行义务监督员制度。以村为单位选聘1—2名义务监督员，对退耕还林工程建设各环节实行全程监督；三是认真做好信访工作。信访多，说明老百姓知情度高，这有利于加强社会监督和群众监督。因此要以一种平和的心态来对待信访，客观认识它的正常性和必然性。县乡（镇）要落实专人负责调查处理信访工作，真正做到有问必答、有访必查，给来信来访者一个满意的答复；四是坚决查处各种抵扣退耕还林钱粮补助款的行为，彻底纠正不规范操作；五是依法严格按规定和要求给退耕农户及时发放林权证，明确权属；六是要加强业务部门和纪检监察的协调配合，严厉查处各种违规违纪行为，切实保护退耕农户的合法权益。
