军转干部上访问题解决之思路
夏 晓 宴
文章摘要：军队转业干部是党和国家的宝贵财富，是一个特殊的群体。安置好军队转业干部既是党的一贯政策，又一项关系到社会稳定、军队建设大局的政治问题，同时还是一项让所有人充分享有改革开放成果的民心工程。
序
言
全国军队转业干部要求落实政策、维护政治生活待遇等权益的上访活动，从1992年个别地方、少数人上访算起，至今已持续16年之久，且愈演愈烈。上访规模也从个别地方、少数人发展到全国各个省市，成百上千名的军转干部的联合进京上访，甚至是上万名军转干部联名上访，有些地方几千名军转干部围聚省、市党委、政府机关，与警察发生冲突。如： 2009年1月8日上午，陕西省西安、咸阳、渭南等市2000多名企业退休军转干部集体到省政府上访，67岁的军转干部陆德录在上访过程中因情绪激动突发心脏病而倒地身亡。2月11日,山东省千余名企业军转干部大规模上访省委要求全面落实解困政策；2009年02月24日，来自山东、北京、广西、云南、山西、河北、四川、湖北、内蒙等十八个省市百余名企业军转干部代表齐聚国家人力资源社会保障部办公大楼前，给社会造成了很大的反响。
军转干部自从开始上访就引起了中央领导同志及相关部门的高度重视，中央和各级地方政府为此相继出台了一系列解决军转干部实际问题的政策和文件,同时也拿出了相应的资金予以解决问题。只是地方政府及相关单位并没有从源头和实质上去真正落实和解决军转干部反映的问题,致使军转干部的上访势头丝毫未减，并有进一步升级扩大之势。如今军转干部的上访，已与反贪腐、拆迁并列为国内信访的三大热点问题，也成为了地方党委和政府深感头疼的大事。落实政策、正确对待和认真处理军转干部的上访问题，本应是一个政策性很强、很严肃的政治问题，是关系到党的威信、国家形象和政府诚信的问题，也是取信于民、取信于军的问题，更是关系到社会稳定、军队建设大局的问题。各级党委和政府应该把军转干部上访问题提到议事日程上来，不能让这种情况继续下去了。
几百万军转干部为什么会如此执着的上访呢？我觉得有必要把这个问题理清一下。
一、造成企业军转干部上访的根本原因
1 军转干部上访诉求的原因是多样化的，就其共性上有如下几点：
（一）、各阶段军转安置的待遇不一
退出现役的军官在安置政策上，自新中国成立后，归纳起来大致有三种： （1）、1949年10月1日前入伍退出现役到地方工作的军转干部，他们退休后一律享受离休干部待遇，国家把这批军转干部“养”起来了，他们的政治生活待遇都高于或持平国家机关同等工作人员；
（2）、1949年10月1日至1999年底退出现役的军官，他们是在社会主义计划经济时期由政府统一组织下进行分配的，属于国家“保”起来的一批干部。相当一部分分到了国家机关和事业单位，也有部分军转干部被分到企业。随着市场经济的建立，随着企业的改组改制，分到企业的军转干部无论是政治待遇还是工资和工作都现已难以保障；
（3）、2000年以后退出现役的军官，政府规定一律不安排到企业工作，这此军转干部被国家“包”起来了。都被安置在机关和事业单位（除军转干部个人要求外），同时为了鼓励军转干部自谋职业，政府还大幅度提高军转干部的退役金及配套各种优惠政策。
上述三种转业安置政策，前后两种的安排都较为科学、合理，承认了军转干部作为一个特殊的群体，也为军转干部的后半生的生活无忧注入了保障。唯独被“保”起来的这批军转干部，对他们的保障政策始终不能到位。目前上访的军转干部大都基于这些被“保”起来的军转干部。
（二）、机关、事业单位与企业之间的生活待遇差距在日趋拉大
分配在党政机关、事业单位的军转干部，总体来说政治、生活待遇等合法权益都得到了保障。这些军转干部既不承担因改革而带来的任何风险，也不用对改革付出任何牺牲，相反是尽享改革的成果，如果不因个人原因的话，他们会享受各种优厚的待遇。尤其是退休后，其退休后的工资及医疗保障等待遇与在职时相差无几；
分配到企业的军转干部，由于军转政策的基本不落实或完全不落实，使他们在政治、生活待遇等合法的权益上受到了严重损害。具体体现以下几个方面：其
一、军转干部从“国家干部”一下子沦为了企业的一般员工；其
二、军转干部在职务的安排被大打折扣，大都没有安排职务，这给转业干部在调资、住房、医疗等生活待遇带来了一系列的不良后果。绝大多数分到企业的军转干部一直干到退休都分不到住房；其
三、工资待遇的不落实。转业干部刚分配到企业时，初次的套改工资，可谓不低。企业的
2 调资是按实际任职等级及职称高低来确定，几年下来军转干部的工资就被拉下来了，如今不少军转干部都已沦为“低保”对象。
（三）、企业的改组、改制以及人为因素
随着市场经济体系改革力度的加大，国有企业的改制改组更加频繁，相当一部分国有企业相继退出市场。由于保障措施不力，在国有企业工作的军转干部一夜之间下岗失业，从此衣食住行无着落。这些军转干部都已是50岁上下的人，打工没人要，学技术超过了最佳年龄段，再就业难度增大；由于以前长期的夫妻两地分居，在低工资高奉献的年代干了大半辈子，没有存下钱，想做生意也难，闯市场难度更大。
军转干部都是刚从学校毕业就到军营，在军营工作了十几年以上，思想单纯，身正影直，且有着很强的党性原则和组织纪律观念。到地方后特别不适应，对贪污腐化行为及不正之风嫉恶如仇，对看不习惯和不平之事敢于仗义执言，在工作中难免不去得罪那些以权谋私的企业领导，有的企业领导就是打着改革的旗号，借改革之机来对军转干部进行排斥和打击，从而达到排除异己之目的；
（四）、上级主管部门只管制订政策，执行单位和部门却用实用主义态度随意解释政策
需要企业按照中央的“解困”精神对军转干部落实政策，往往来是很难的。中央及各省市军转政策出台后，能否落实、如何落实，对落实情况如何监督检查，一直就没有具体措施，政策发布后便了事。就是有军转干部上访，上级有关单位下来检查落实情况，无外乎也只是走马观花，听听汇报，看看材料，根本不去找军转干部本人了解和沟通。如果没有上级的督促检查，单凭靠当作“政治任务”来抓，单靠执行单位的自觉性，在企业是很难把军转干部政策落实好的；
企业及有关部门借口企业改革以此否定企业军转干部政策，否定军转干部的合法权益。利用实用主义的态度对中央军转政策想怎么解释就怎么解释得。有的地方的军转办不仅不努力去帮军转干部积极落实政策，反而说“分到企业就得随企业，就得按企业的规定办”，致使不少企业的领导视中央政策为儿戏，想落实就落实，不想落实就不落实；
（五）、公然挑战政策的权威性和严肃性，对军转干部安置政策抵触和违抗 “解困政策”已实施达六年之久，中办发（2003）29号、人发（2002）82号文件中的许多政策至今仍然处不到有效的贯彻和落实。对于企业军转干部目前的生存状况，他们也承认“确实存在实际困难”，却认为“这是改革造成的”，不承认是政策
3 不落实造成的。对军转干部反映的问题采取“一推二拖三敷衍”，甚至将来访的军转干部冷嘲热讽和拒之门外。军转干部如此大批量地上访，在很大程度上是由军转干部所在单位及当地政府在对待落实政策这个问题上梗阻和不作为所造成的。
公正地说，给企业分配军转干部，是增加了企业的负担，这是在社会主义计划经济时期国家和政府的行为。当企业改制以后，自负盈亏，因此说军转干部“解困”的完全由企业来担承也是不尽合理的。有的企业领导对军转干部说，“我承认军队转业干部对国家有贡献，但你对我企业没贡献，凭什么让企业白养活你们？你们是由国家分配下来的，要找也应该去找国家。”在改革开放年代，在社会主义市场经济体制下，光有政策不给钱，让企业自己去落实军转干部政策是很难行得通的。只是我们的这些企业虽然改制了，但也还是国家的企业，不应当以企业的困难就把对军转干部的“解困”之责推得一干二净。
二、军转干部上访访求要求及理由
军转干部在上访活动中提出了一些诉求。从各地所反映的上访材料来看，主要是向上级领导和机关如实反映本地和本单位在落实中办发[2003]
29、人发（2002）82号文件方面存在的问题和不足，要求最大化地用全、用足中央对军转干部的解困政策，给军转干部从根本上解决政治和经济上的待遇问题。具体诉求大致有以下点：
（1）恢复国家干部身份，享受相应待遇
同是军队转业干部，分到党政机关、事业单位的仍然是国家干部，享受着公务员的待遇，享受着改革的成果，而分配到企业的军转干部，其国家干部身份被剥夺，不明不白地沦为企业的员工，既丧失了国家干部待遇，还得承担改革风险；这对企业军转干部是既不公平也不公正的，应当予以纠正；
要在落实政策的基础上，对在职的企业军转干部，实职务安排，享受相应的政治和经济待遇；对下岗的军转干部，要重新安排工作；对内退和买断工龄的军转干部，参照党政机关、事业单位内退标准办理内退手续，享受相应的待遇；由于职务安排和不合理及相应待遇不落实而使军转干部经济利益遭受损失的，应当给予适当补偿；
（2）落实退休政策、医疗待遇及其他待遇
按政策规定提高养老金待遇。对已按工人退休、办理了《职工退休证》的军转干部，要按国家干部重新办理退休手续，改换《干部退休证》，并由人事部门管理，享受与党政机关及事业单位同等退休人员相应的各种待遇。
4 军队干部退出现役转业到地方，是由国家批准的，这是国家行为，所以政府对军转干部不能一退了之；军转干部被分配到企业，同样是政府行为，也不能一分了之。国家和各级地方政府，有责任、有义务妥善安置，要对企业军转干部后半生的政治经济生活负责。
三、军转干部之特殊性及军转干部上访之危害性
军队本身就是一个特殊群体，这是由它在国家中的特殊地位决定的，她是国家机器中不可或缺的重要组成部分，没有强大的人民军队就没有新中国，没有人民军队就没有人民的一切。军转干部曾是军队的中坚，几乎是清一色的中国共产党员，这是任何一个特殊群体都不所具备的；
当兵就要准备打仗，打仗就要准备牺牲。军转干部在生与死的面前是经受了党和人民的考验的。哪里有困难，哪里有我们的军队；哪里有危险，哪里就有我们的军人。“当人民的生命财产受到威胁的时候，只要有了军队，就有了希望”这句话已经在国家的多次危难中得到了印证，这是任何特殊群体都不能做到；
军人舍小家为国家，刚成年就到了部队，青年时代没有花前月下、漫步林荫小道的浪漫；婚后离多聚少，过着牛郎织女般的生活；不能抚养子女，不能孝敬父母，老人去逝大多不能送终。当兵几十年，很少能与亲人要一起过个春节。如此“苦行僧”的生活，这是任何一个特殊群体也不能与之相提并论的。
对于军人为国家作出的贡献和付出的牺牲，党和政府并没有忘记，人民同样也没有忘记。为了保证军转干部的各种待遇，党和政府制订了多部法规，对每一批转业干部，中央领导都要作明确指示，国家都要制订具体政策和作周密的安排。这是任何行业、任何阶层的特殊群体都不能享受的特殊待遇。
实行社会主义市场经济是我党根据我国发展的现状、国际国内发展形势所作出的一项重大而正确的抉择，实行社会主义市场经济更有利于提高广大人民群众的生活水平。被“保起来”的这批军转干部大多是在计划经济时期的政府行为，党和政府没有放弃保障这些转业干部待遇的责任，只是少数地方和单位对中央的政策理解不够、落实不力，对军转干部采取排斥和冷遇。
企业军转干部是依靠政策，按照宪法、党章和信访条例等赋予的民主权利依法上访。他们全是中共党员，完全拥护中国共产党的领导及其所执行的路线方针和政策，上访并没有任何政治企图，也不危害社会，更不妨碍他人，只是想让自己的政治经济
5 待遇得到合理的保障。如果漠视军转干部的上访，不积极做好说服教育和帮助解决问题，将军转干部反问的问题边缘化或忽略化，甚至采取简单粗暴、推三阻四来激化矛盾的话，就会使事态逐渐扩大和升级。可能产生的危害性有如下几点：
（1）、军转干部在部队期间曾担任过一定的指挥员角色，具有组织管理和指挥的能力，具有坚强的意志力，问题得不到解决是不会停止上访的。随着时间的拖长，一些退役的志愿兵、士官、退伍兵以及其他困难群体如果也加入到这个上访大军中来，其后果将是不堪设想的，对社会的稳定将会带来极其严重的消极影响；
（2）、军转干部几乎是清一色中共党员，长期的上访得不到解决，果他们将会认为共产党连自己党员的合法权益都不能保障，这样的话，你能让他们还相信共产党吗？其结果就是对党的纲领失去信心，对党的信念产生动摇。这会严重影响到中国共产党作为执政党的形象和威信的；
（3）、军转干部的上访没有任何政治企图和政治主张，只是想通过自己的努力和争取，相信党中央和政府能对军转干部的政治待遇、经济待遇等合法权益得到保障。不排除国内外敌对势力也有企图利用上访军转干部中的一些激进人员来达到转变问题性质之目的，由此将人民内部矛盾逐渐转化为敌我矛盾。军转干部都是在部队从事军事、政治等工作十几年以上的特殊群体。如真出现对抗，其危害性就会更大，这绝非危言耸听。
四、如何对待军转干部上访问题
军转干部的上访可说是中国上访大军中的一道独特之景，如今长达十六年之久，从个体上访到群体聚访日趋愈演愈烈，我们各级党委和政府再也不能漠视不管和任其发展了，一定要把这件事认真处理好。
是什么原因让这些军转干部如此执着上访呢？我们应该看到一个事实：那就是中央和地方政府对军转干部的安置政策从未发生过改变：
首先，党和国家对军队转业干部安置政策和军转干部的态度是一贯的也是明确的。江泽民同志说过：“军转安置工作关系到整个政局的稳定、经济的繁荣，是事关党和国家工作大局的一件大事；军队干部是党和国家干部的重要组成部分，做好军转安置工作是各级党委、政府的一项重要政治任务；军队转业干部为国防建设和军队建设做出了重要贡献，应当受到全社会的尊重和优待；军转安置办法要适应社会主义市场经济发展的要求逐步进行改革，但不管怎么改，对军队转业干部还是要‘包’下来
6 的。”胡锦涛总书记也曾说：“三代领导集体对军队转业干部的政策没有变。”“具体怎么‘包’，从国家法律、法规和政策制度上保证军队转业干部在社会生活享有的政治地位和政治荣誉，受到社会普遍尊重；就是军官退出现役后，由国家保证其有稳定的收入、住房、医疗保险等。”“我们现行的军队转业干部安置制度和办法，基本上是过去计划经济体制下建立和发展起来的。长期以来这些制度和办法发挥了极其重要的作用，其中一些重要原则和指导思想，今天乃至今后仍然是管用的，需要继续坚持。”
其次，建国以来，军队每年都有一批干部退出现役，为了安置好转业干部，中央每次都要出台相应的安置政策。中发[1998]7号文件明确规定：“对分配到企业的军队转业干部，要切实保障他们的合法权益。”同时还特别强调指出：“军队干部是党和国家干部队伍的重要组成部分，是党的宝贵财富。”“退役军官的待遇，是个人对国家特殊贡献的回报，是受法律保护的。除非个人原因（违法乱纪受处置），其它任何改变退役军官待遇的做法都是不允许的。”
按照中央政策的原则和精神，各地地方党委和政府也相应地制订了实施的具体办法和措施，并强调军转干部接收单位要认真地按照上级要求去贯彻落实。
2001年12月28日，国家发布实施了《军队转业干部安置暂行办法》，从此，军队转业干部安置工作走上了法制化的轨道。使军转干部安置工作有了法律的保障，减少了地方在安置工作中的随意性，彻底消除了转业干部的后顾之忧。从《办法》发布实施前的安置政策来看，虽然政策年年有，好象一年一个令，但其基本的原则和条文都是一样或大同小异的，政策精神是一贯的、连续的，具有很强的历史继承性。
军队转业干部安置政策，既是党的意志的体现，也是党和国家对军转干部的郑重承诺，更是对军队转业干部合法权益的政策保障。党的军转干部安置政策，对加强军队建设和地方社会主义建设起了重大的作用。
但我们也应该看到军转政策在很多地区得不到落实或没有完全落实这个现实问题，这也是不争的事实。有人说这是“改革造成的”，改革是改掉不合理的规章制度和做法，到目前为止，中央还从来没有出台任何一项改革法规以此来否定军转政策的，更没有任何领导说过或中央发文说在企业改革中可以不执行军转政策的。因此说，企业军转政策不能落实是接收单位人为的因素造成的。
五、如何解决好军转干部上访这一问题
7 解决好军转干部上访问题，我们的党委和政府应该从政治上和生活上主动去关心他们，和军转干部交朋友，从政策上去考虑也要从人情上去考量，在执行过程中必须遵循三点原则：
（一）、不能用改革来否定军转干部政策
军官退役保障与市场改革尽管分属不同、规矩各异，但两者都是通过人的途径来发挥作用的。退役军官虽然人在企业，但不是普通的职工，他们是企业在计划经济时期，作为国家载体接收的特殊保障对象。企业制度的改革，改的是企业的性质，不是退役军官的属性。不能不加区别地把退役军官当作普通职工来“切割”下岗；
军官退役保障机制，其目的是为了建设一支强有力的军队，给经济建设保驾护航，是为现役军人为国作贡献的肯定和对其后半生能幸福生活的机采取的一项措施；改革是用市场的办法来搞活经济，增强国力。二者都是为了国家的利益，都是社会发展不可缺少的环节，是相互依存的关系。所以，不能用改革来否定保障，同样也不能用保障来排斥改革。解决两者之间的矛盾，只能用统筹而不能用否定的办法。
（二）、用已有政策的落实来解决当前的问题
全面落实中央领导同志关于“抓好已有政策的落实以解决当前问题，加快完善法制以解决长远问题”的指示精神，统一思想，细化政策，将中央的解困政策和措施逐一落实到位。解决问题的第一步就是要不折不扣地落实人发[2002]82号和中办发[2003]29号文件精神，这是解决军转干部当前问题的纲领性文件。
人发[2002]82号文指出：“军队转业干部是党和国家的宝贵财富，是社会主义现代化建设的一支重要力量。他们在服役期间，为国防事业和军队建设作出了贡献，转业到地方后，在社会主义建设中发挥了积极作用”。“对关闭、破产以及改制企业的军转干部，要作为再就业工作的重点，优先帮助他们就业。拟实施破产的企业，在进入破产清算的法律程序前，可由企业主管单位将他们调整到生产经营正常运转的企业和其他单位工作。”
中办发[2003]29号文也着重强调各级政府和组织“要牢固树立政治意识、大局意识和责任意识，建立健全责任制，加强组织领导，把各项工作落到实处。” “要千方百计筹措资金，尽快补发拖欠企业军转干部工资等各项费用”。“以省或当地职工平均工资和基本养老金水平确定补助水平，达不到平均水平的，补贴到平均水平”。
（三）、在稳定政策的基础上尽快出台军转干部解困长效机制的政策和措施 企业军转干部是国有企业改革、改制进程中形成的一个特殊困难群体。帮助这部
8 分人员解困，是党中央、国务院的“重大决策”，也是各级党委、政府的重要职责。中宣发〔2007〕9号文件指出：“要认真落实国家制定的一系列政策措施，尤其是国家最近出台的有关政策。要按照中央精神，准确把握政策实质，紧密结合本地实际，制定切实可行的工作方案和落实措施。”各级党委和政府要结合本地的实际，系统的研究制定出企业军转干部解困长效机制的政策措施，以加大对企业军转干部解困力度、用全用足解困政策为指导原则，在广泛调查研究和征求企业军转干部意见的基础上，继续贯彻落实部分企业军转干部解困有关政策的实施细则，充分发挥企业军转干部在构建和谐社会中的作用，加强对企业军转干部管理。
六、具体的办法和措施
由于全国各地对军转干部问题解决的幅度和重视的程度不一，目前也没有一个具体的问题解决模式。过去我们总是采取头痛治头，脚痛治脚的办法，上访一次解决一点，小动小办，大动大办，不动不办。这种挤牙膏式不讲政策的严肃性的工作方法，是造成军转干部屡屡上访产生的主要源头。要想把这个问题解决好就必须制定好各项政策，总之，不论采取何种方式，一定要政策到位。
全国各地对解决好军转干部困难问题都已经有了不少好的经验和做法，这些好的经验和做法值得我们去肯定和借鉴。笔者在这基础上提出一点不成熟看法，仅供有关领导和部门参考：
人发[2002]82号和中办发[2003]29号文作是处理和解决军转干部上访的指导性文件，必须不折不扣地执行和落实，这是解决军转干部上访问题的第一步。在这基础上根据军转干部的共性和个性问题，研究出一套解决问题的新思路，从根本上彻底去解决军转干部的上访问题：
（一）、参照国外的一些作法，设立一个专门的机构来管理退役军人。对安置到政府机关、事业单位以外的退役军官及档案进行统一管理，使其与原企业完全脱离关系；
（二）、参照《公务员条例》对企业军转干部进行政策性倾斜，对连续工龄满30年的企业军转干部，经本人提出申请，报请上级批准，可以批准退休。退休后的待遇参照公务员或事业单位的同等人员标准执行；
（三）、军转干部提出的“一个身份，两个待遇”问题，无外乎这只是一个口号，所谓的政治待遇只不过是强调军转干部也应当享有党章中所规定的党员所拥有的权益和义务，只要我们国家的国体政体不发生改变，我们的政治待遇是有保障的。“一
9 个身份，两个待遇”说白了其核心应该就是一个工作待遇的问题。可根据个人意愿，45岁左右的企业军转干部，以其工作能力和政治表现来作考量，经考核合格后充实到党政机关、事业单位等能发挥军转干部作用的岗位上去工作。50岁以上的根据个人意愿调出企业安排内退或安排从事公益性工作。
（四）、对下岗失业或本人有其他要求的军转干部，可以参照自主择业的安置模式进行安排，比照自主择业的退役军官标准进行一定的补偿；
（五）、对已按工人退休、办理了《职工退休证》的军转干部，改办《干部退休证》，参照公务员标准适当提高待遇，给予适当地经济补偿。
以上五点只是笔者的一点粗略想法，我相信，如果各级党委和政府能够高度重视军转干部反映的问题，在贯彻落实科学发展观中，坚持以人为本，坚定不移的贯彻执行中央政策和精神，促进社会和谐，就一定能解决好军转干部的政治、经济待遇的，也能从根本上杜绝已经持续了十六年之久的军转干部上访这个挠头问题。同时这还是一项让所有人都充分享有改革开放成果的民心工程。“军队永远听党指挥！”“军转干部永远跟党走”这将不会只是一句喊在嘴上的空话！
夏晓宴 二OO九年四月五日 联系方法：天津市河东区向阳楼31-2-301 邮编：300160 联系电话：13622065910
