试论现代乡镇行政管理体制的发展
【论文摘要】：随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此，探讨我国目前现代乡(镇)村管理体制中存在的问题和发展，改革和完善乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。
【关键词】：乡镇管理 国家政权建设乡镇体制改革乡镇自治 基层政府建设村民自治
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题
1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。
2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。
3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱人民公社体制的
1影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。
4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。
二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制
1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。
2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，
也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。
3．建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是．建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上．整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能．其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之．我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破：光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革．也难有实质性的进展．还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。
4．进一步完善“村民自治”制度。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权．这两种权利构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定．但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理．或继续控制村民委员会的人事权：或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令，从而压缩村民自治的空问，使村民自治在一定程度上名存实亡。为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权．而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的，村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。建构21世纪的新型乡镇行政管理体制，除了充分发挥“村民自治”的积极作用外，还需要发挥“第三部门”的辅助作用。根据现代公共行政学的一般原理，“作为凌驾在社会之上的公共机构，政府的各种行政支出只能从财政收入中支付，政府的规模在一般情况下，不能超过财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步。”因此，自20世纪80年代以来，“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家
地方行政体制改革比较普遍的做法。”尤其值得关注的现象是，“西方国家将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业。”可见，当今西方发达国家主要是通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下来的空白地带，并使之成为沟通国家与社会、政府与民众、市场与企业之间的桥梁和纽带。譬如，德国的乡镇基层政府活动，“除维护辖区内的公共治安及工程建设外，还管理电灯、电话、自来水、公共汽车、煤气、建造居民住宅、设置公园、博物馆、图书馆、医院、市场、屠宰场、学校、商店、剧院等亦都是其重要的活动内容”，但这些公益性事业和经营性的活动基本是靠“第三部门”去完成的，乡镇政府的主要职能是负责统一规划和监督组织实施。乡镇一级政权的立法和决策机构是由乡镇居民选举产生的乡镇议会，且各个乡镇的行政机构设置也都不完全一样，而是根据各州的地方组织法灵活确定，有的是乡镇长1人行使权力，有的是乡镇长和另外二三名委员共同组成乡镇行政委员会来行使权力。”再如，“在法国，从总统、部长和市镇各级政府负责人都比较重视文化事业。市镇政府一般都设置文化处，配备处长1人，秘书及办事员6名左右，具体负责市镇的文化活动协调工作。虽然各个市镇的经济水平各有差异，文化设施和文化活动也不尽相同，但是在法国几乎所有的市镇均设置了文化中心、青年文化之家和大众之家等专门开展文化活动的机构和阵地。而国家政府每年只拿出其中的1%的财政预算支出，市镇政府的投入也只占9%以上，其余的经费来源都是民间社会和企业的资金投入。”但在中国，农村公共服务主要是靠各级政府去承担，而没有或很少发挥“第三部门”的作用，从而造成了农村基础设施建设发展缓慢，公共服务数量少，质量差，内容单一。实际上，我国在农村改革初期，“乡镇企业的发展，不仅吸收了6000多万名农村劳动力就业，为建立新的城乡关系找到了一条有效途径，而且增加了农业投入，使农业的生产条件不断改善，装备水平不断提高。仅‘八五’以来，乡镇企业用于补农建农和农村各项事业建设的资金就达1000多亿元。”但由于我国农村现行的政治、经济、文化、社会管理体制改革严重滞后，严重阻碍了各类社会中介组织机构的资源重组与整合，也限制了农村新型专业合作组织的发育与成长，致使国家与农民、大市场与小生产、农户与农户之间缺乏有效的组织载体和衔接机制。“截止2002年底，全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，仅占农业劳动力3.48亿人的5%左右，普遍存在着规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性较差等问题。”
其实，早在上世纪80年代初期，我国就已提出了建立新型农民专业合作组织的设想，但直到今天并没有形成大气候。究其根源在于，人们对新时期的农村集体经济组织功能退化认识不足，而对于培育和发展农民新型专业合作经济组织的制度供给缺失。譬如，1987年1月下发的“中央五号文件”中提出了，“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。因此，乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营体制。”但直到现在，这种所谓的“统分结合的双层经营体制”始终处于“两张皮”的离散状态，不仅限制了土地作为农业主要生产要素的再生功能，而且也影响和制约了农民合作经济组织的生成与发展。可见，“目前我国发育新的农民中介组织资源和促进传统组织与新发育组织两种资源有效对接的最大限制因素是，政府职能的定位问题尚未解决，各级政府决策层在组织创新方面的政策供给严重不足。” 因此，下一步应主要通过农业生产过程中的分工协作、股份合作、中介服务、产业化和规模化经营等多种形式，大力培育和发展农村新型的经济技术服务实体和专业合作组织，促使农民主要以经济利益作为联结方式，重新把高度分散化的农民引入到与自身利益密切相关的组织中去。综观世界各国的经验，发展农民合作组织是发展农村经济的合理选择，也是维护公平、保护弱者的有效载体。然而，我国迄今尚未建立起一套“民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的规范的现代农村社会制度。”
总之，大力发展农村新型合作经济组织和社会中介组织，是一个不容忽视的极其重要的社会经济力量，是实现“政府 市场 社会 农民”互动连通、动感传递的合作机制和有效载体，是推动现代市场经济发展和维护社会秩序稳定的综合动力系统和平衡机制。我国在“十一·五”时期，如何进一步放活农村经济政策，鼓励和促进农村新型合作经济组织和社会中介组织的发展，已成为建设社会主义新农村和建构社会主义和谐社会的一项重大而紧迫的战略任务。
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