浅谈新形势下烟草专卖行政许可法律风险
防控
内容摘要：依法治国与简政放权的大背景之下，法治化、高效化、服务化成为改革烟草专卖行政许可，推动烟草行业健康发展的重要目标和任务。烟草专卖行政许可中存在的法律风险也亟待引起重视并采取措施加以防控，以创造良好的烟草经营秩序，推动烟草行业健康发展。
关键词许可制度概述当前形势举措
依法治国、简政放权以及商事登记改革的大背景之下、新形势之下，法治化、高效化、服务化成为改革烟草专卖行政许可、推动烟草行业健康发展的重要目标和任务，烟草专卖行政许可中存在的寻租、国家赔偿、公共利益冲突等法律风险亟待加强防范。
一、烟草专卖许可制度概述
烟草专卖许可制度是指烟草行政主管部门根据公民、法人的申请，依照《中华人民共和国烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》等法律、部门规章的规定的权限、范围、条件和程序审批、发放烟草专卖许可证，准予其从事烟草生产、销售、进出口经营，并进行有效的监督管理的制度，包括烟草专卖生产企业许可证制度、烟草专卖批发企业许可证制度、烟草专卖零售许可证制度等。烟草专卖许可制度是国家烟草专卖制度的外在表现，烟草专卖许可是在国家普遍实行烟草专卖的前提下对部分主体解禁，授予其经营经营烟草的权利的行政行为。
烟草专卖行政许可制度的价值目标主要包括：第一，计划地组织烟草专卖品的生产和经营。烟草属于特殊商品，其经营存在诸如“劝阻青少年吸烟、禁止中小学生吸烟”等社会任务，不能简单的交给市场自由调配，必须通过行政许可的方式予以干预，保证正常的烟草经营秩序，使得烟草经营“得位”。第二，烟草专卖提高烟草制品质量，维护消费者利益。消费者是烟草经营的终点与导向，烟草专卖行政许可必须以消费者需求为靶心，着力降低焦油等烟草有毒、有害物质含量，为消费者提供更高品质的烟草产品，更优质的服务。第三，保证国家财政收入。烟草行业的发展为国家带来了重大并且稳定利税贡献，是国家财政收入的重要来源，必须通过烟草专卖行政许可的完善，确保烟草行业的健康发展。
烟草专卖行政许可是一种外部行政行为，具体行政行为，授益性行政行为，其针对的是行政机关外部的事项，行政主体是各级烟草专卖主管部门，行政相对人是申请或者从事烟草生产、销售、进出口经营的公民、法人或者其他组织。烟草专卖行政许可制度的实施应当着眼于行政许可法律关系中的两个主体的良好互动，以及对于申请、审批、监管各个流程的控制。
二、烟草行业行政许可面临的新形势
（一）依法治国，建设社会主义法治国家的时代潮流
依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，推动国家法治建设，实现国家治理的法治化成为新时期的重要任务。随着依法治国的推进，依法治烟的要求将越来越高。从烟草专卖行政许可的利益相关者来看，社会治理法治化的推进，烟草专卖行政相对人以及烟草消费者的法治意识、权利意识不断增强，烟草行政主管部门必须积极调整，满足公民更高的权利要求，减少和防止对公民权利侵害的发生。依法治国在国家行政领域的表现就是依法行政，具体到烟草专卖行政许可中则是烟草专卖行政标准许可有据可循、烟草专卖行政许可申请审批严格依照法定程序、烟草专卖监管依法严格执行。
（二）简政放权，转变政府职能行政改革背景
十二届人大一次会议上通过的《国务院机构改革与职能转变方案》中提出，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。简政放权，就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权。简政放权的目的在于更充分地发挥市场配置资源的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，更好地调动中央和地方的两个积极性。烟草专卖行政许可是一个相对封闭的政府权力行使空间，长期以来政府对于烟草经营的控制主要靠行政手段来实现。行政垄断具有效果明显、执行力强的优势，但同时也造就了利益格局固化，最终阻碍本行业发展。这在烟草专卖行政许可中则表现为行政许可程序复杂、监
管薄弱。基于此，烟草专卖行业简政放权势在必行。一方面，简政放权要求烟草行政主管部门，敢于把权力交给市场，以经济垄断取代行政垄断。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，简政放权并非简单放权，不能一放了之，烟草行政主管部门应当加强监管，对烟草市场进行有效引导，换个方位能动发挥职能。
（三）商事登记制度改革，激发市场活力的宏观政策背景
作为简政放权的“先手棋”，商事登记制度改革已于2013年提上议程。2013年10月25日的国务院常务会议部署商事登记制度改革时指出：推行注册资本登记制度改革，就是要按照便捷高效、规范统
一、宽进严管的原则，创新公司登记制度，降低准入门槛，强化市场主体责任，促进形成诚信、公平、有序的市场秩序。改革注册资本登记制度，放宽市场主体准入，创新政府监管方式，建立高效透明公正的现代公司登记制度，是新一届政府转变职能总体部署和改革方案中又一项重要举措，目的是为了进一步简政放权，构建公平竞争的市场环境。烟草专卖行政许可属于商事审批登记的范畴，其设立的高门槛以及复杂程序具有鲜明的“严进、宽管”的特征，将很大一部分民间资本排除在外，使得烟草市场管理不足、竞争不足，导致烟草经营市场秩序的混乱以及市场活力的疲软。基于此，烟草专卖行政许可应成为商事登记制度改革的重要领域，应当放低烟草市场准入门槛，减少诸如商户间距、总量控制等前置条件，简化办证手续，让更多的主体和资本加入到烟草专卖经营中来，同时加强监管，确保烟草专卖经营者守法经营、烟草市场秩序井然。
三、烟草专卖行政许可中存在的法律风险
（一）烟草专卖行政许可中的寻租风险
烟草专卖行政许可是对特殊领域的解禁，获得许可就意味着获得了一般主体所不具备的经营权利。从实际工作中来看，申请者的数量远高于烟草行政主管部门能够审批的数量，烟草行政主管部门及其工作人员在行政许可过程中占有绝对优势地位，部分申请者基于自身利益考量为了获得烟草专卖经营许可向相关人员寻租，或者烟草专卖行政主管部门工作人员基于优势地位向申请者索贿，为腐败提供了推动因素。烟草专卖行政许可中出现腐败的原因主要是两方面，一方面，部分烟草专卖行政许可工作权力划分不清晰，职权干预过重，审批环节繁琐，留
下大量寻租空间；另一方面部分烟草行政主管部门工作人员法律意识淡薄，把国家行政许可权力当成自己的特权，对问题的严重性认识不足，从而走向公权私用，以权谋私的违法犯罪道路。
（二）烟草专卖行政许可中的国家赔偿风险
烟草专卖行政许可中国家赔偿的对象主要包括两类，一类是烟草经营申请者，《行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。此种情形下公民、法人或者其他组织的国家赔偿请求权主要来源于烟草主管部门没有依法履行职责，使得公民、法人或者其他组织获得烟草专卖行政许可的权利受到损害。烟草行政主管部门应当充分保障烟草经营许可申请者的正当权利，依法为其提供便利条件。另一类是消费者。《行政许可法》第七十六条之规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。《消费者权益保护法》第六十一条规定国家机关工作人员玩忽职守或者包庇经营者侵害消费者合法权益的行为的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。烟草专卖行政许可主管部门作为国家权力的行使者，其对烟草经营者的行政许可意味，相关经营者符合经营条件，具备经营资质，消费者基于对国家行政权力的信任而消费，因烟草行政主管部门的行政许可而遭受损失的，有权依据信赖利益向烟草行政主管部门请求国家赔偿。烟草专卖行政主管部门一方面应当严格依法发放经营许可，把不符合相关经营条件的公民、法人或者组织挡在烟草市场之外，另一方面应当加强已发放许可证的经营主体的监督管理，严格处罚违法从事烟草经营的卷烟零售商户，撤销严重违反法律规定的商户的经营资格，保证良好的烟草市场经营秩序，为消费者提供良好的消费环境。
（三）烟草专卖行政许可中的公共利益冲突风险
烟草是一种及其特殊的商品，有害于身体健康，有益于政府财政，烟草专卖经营许可一直就走在公共利益的边缘，稍有不慎就会触及社会公共利益，存在引发基于社会公共利益的诉讼风险。《烟草专卖法》第五条规定国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低焦油和其他有害成份的
含量。国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。烟草行政许可必须进行公共利益的考量，守住红线，在公共利益的边界范围内，既要考虑国家财政收入，又要衡量社会效益，合理有序行使烟草专卖行政许可权力。
四、完善烟草行政许可工作的举措
（一）降低烟草市场准入门槛
降低烟草市场准入门槛重在协调政府与市场的关系，是烟草专卖行政主管部门的断腕之行。一方面，烟草专卖行政主管部门应加强对自身权力的控制，依据《烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》等相关规定明确自身权限范围，将本不属于自身的权力交还给市场，明确权力清单，并对社会进行公开，接受社会监督。另一方面，严格控制前置条件的设立，不得在法律法规的规定之外增加审批条件，严令禁止烟草行政主管部门任意设定前置条件。另外，目前个别地市正在积极探索的卷烟零售点合理布局“负面清单”制度值得尝试。“负面清单”制度的推行，将进一步扩大烟草行政审批在科学配置资源、服务市场主体、满足市场真实需求方面的正向作用，有利于实现市场资源的充分竞争、推动市场主体的优胜劣汰，更有利于烟草行业提升经济运行质量。
（二）强化烟草部门服务职能
烟草专卖行政许可主管部门职能的转变实际上是管理型部门向服务型部门的转变，是简政放权的要求。第一，公开许可内容，通过公示栏、电子查询系统或者互联网等方式，全面公开所承担行政许可事项的相关信息，包括每项许可事项的管理办法、服务指南并及时公布行政审批的受理、进展情况和结果等，依法保障申请人知情权。通过设立咨询电话、在线应询、电子邮箱等方式，及时提供咨询服务，方便申请者查询。第二，在依法的前提之下，尽量简化申请审批程序。减少内部行政审批事项，向一线烟草专卖行政许可工作人员下放权力，部分事项当场审批；对于材料不齐全的申请者，一次性告知需要补齐的材料；加强综合服务，实行一站式服务。第三，强化审批时限制度，规定期限内完成行政审批事项，是否给予行政许可都应下发行政文书，努力提高办事效率，在保证审批质量的前提下，最大限度的方便群众，减轻申请者的经济负担。第四，加强内部督查，规范工作人员行为。严格治理烟草专卖行政许可工作人员不作为、乱作为和吃拿卡
要的行为，一经发现，严肃处分，构成刑事犯罪的移交司法机关处理；同时坚持公平公开原则，同等条件的申请者同等对待。
（三）推进烟草专卖许可后续监管
烟草专卖行政许可既要“守好门”，又要“看好家”，前者是指申请审批，后者是指事后监管。实践中部分烟草行政主管部门更倾向于“守门”，而忽略了“看家”，对烟草专卖行政许可“严进宽管”，使得部分经营者在获得行政许可之后，实际经营中并未达到相应要求，许可证沦为摆设甚至沦为他们违法违规的挡箭牌，严重冲击了正常的烟草经营秩序。因此，必须加强对烟草专卖经营许可证的事后监管。对于烟草专卖经营许可主体经营资格进行年度检查和定期抽查，对于烟草经营中的违法违规行为严厉处罚并及时纠正，对于存在买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的、销售假烟、走私烟等严重违法行为的经营者及时撤销其经营资格，存在犯罪可能的，移交司法机关处理。另外，依法查处无证经营烟草者，保护烟草专卖许可证持有者的正当利益，为烟草行业创造良好的秩序。
（四）加强烟草专卖法制宣传培训
烟草专卖行政许可的法治化实现的前提是要有具有法治素养的参与主体。一方面，加强对烟草行政主管部门工作人员系统法律法规培训，使得烟草专卖管理部门工作人员明确相关业务要求，以及违法操作所要承担的责任。要定期开展对烟草专卖行政许可工作人员的考核，考核合格者方可上岗，建立对于相关业务以及程序熟练掌握、能够严于律己的行政许可执法工作队伍。另一方面，定期对烟草专卖零售商户集中进行培训，对于典型违法经营行为定期通报，增强烟草专卖许可证持有者能够明确其被许可经营的范围以及违法经营所要承担的责任，增强经营者的法律意识，逐步引导建立诚信守法的烟草经营者群体。
参考文献：
1、《中共十五大报告》
2、魏琼：《简政放权背景下的行政审批改革》，《政治与法律》，2013年第9期，第58页。
3、《转变职能是行政体制改革核心》，《人民日报》，2013年3月12日期。
