龙山县统筹城乡发展的基本举措
中共龙山县委党校
车丕湘
2011-01-14
为了实现“科学跨越，富民强县”的目标，我们要按照县委“坚持六大原则，突出四个重点，加强四大建设”的发展思路，把城市和农村作为一个有机整体，促进城市与农村资源优化配置和转化利用，推动城市与农村之间统筹协调和共同发展。
一、以落实责任为起始点，构建城乡一体化的组织机制。
推进城乡一体化任务重、难度大、涉及面广，几乎涉及所有党群部门和政府部门，必须以落实责任为起始点，切实加强领导，要努力形成上下一心、左右协调、齐抓共管的局面。
（一）建立健全统筹城乡发展的领导小组。县委、县政府要成立高规格的龙山县统筹城乡发展领导小组，负责指导、协调全县统筹城乡发展工作。领导小组成员由县委、政府、人大、政协、武装部主要领导及县直各部、办、委、局主要负责人以及各乡镇（街道）党政一把手组成。组长由县委书记担任，常务副组长由县长担任。主要职能是：统一制定并组织实施统筹城乡的经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划以及市场竞争规则等，并负责监督执行情况；研究解决统筹城乡发展的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区域生产要素的流动等经济社会发展中的重大问题。同时，要及时构建决策机制或专题议事机制、利益分配协理机制以及政策运作监察机制、实务绩效审核评价机制等。
领导小组下设办公室，承担统筹城乡发展的日常工作。其主要职
能是：负责日常联络和组织工作，做好综合协调，研究统筹城乡发展的运作机制，建好“统筹城乡发展论坛”，掌握统筹城乡发展的进展情况，为加快统筹城乡发展提供相关的政策建议，督促领导小组会议决议的落实和执行。
办公室下设一系列专业工作领导小组：以农业部门为主，科技、水产、林业、粮食等部门参与，成立城乡经济产业发展工作领导小组；以建设规划部门为主，成立城乡规划、建设和村庄整治工作领导小组；以发展改革部门为主，水利、交通、国土、供电、通讯、广电等部门参与，成立城乡基础设施建设工作领导小组；以劳动部门为主，民政、卫生等部门参与，成立城乡社会保障工作领导小组；以宣传部门为主，文化、教育、体育、卫生等部门参与，成立城乡社会事业发展和精神文明建设工作领导小组；以组织部门为主，人武部、共青团、妇联等部门参与，成立城乡基层组织建设工作领导小组。
各乡镇、县直各部门也要成立相应的工作机构，明确责任，配备人员，安排经费，切实把统筹城乡发展工作落到实处。
（二）建立健全城乡一体化的考核机制。统筹城乡发展办公室要广泛征求意见，科学制定统筹城乡发展的考核制度，将政府相关部门涉农年度目标纳入政府目标管理体系，领导小组与乡镇（街道）、政府各部门要层层签订工作责任状，经考核后奖惩兑现。切实推行“一线工作法”（即：干部在一线工作、决策在一线落实、问题在一线解决、成效在一线体现。）和实施“四个倒逼”（即：目标倒逼进度、时间倒逼程序、社会倒逼部门、督查倒逼落实。）。真正把求真务实体现在每
一个人的实际行动中和每一项具体工作上。
二、以城市化建设为着力点，优化城乡一体化的功能载体。
城市（镇）是农村经济政治文化中心，城镇设置的科学、合理与否，直接关系到农村经济社会的持续快速健康发展。因此，一定要坚持高起点规划、高水平建设、高规格管理，让城市（镇）充分发挥辐射带动作用，真正成为统筹城乡发展的功能载体。
（一）坚持高起点规划，以规划扬特色。无规矩不成方圆，规划是建设的先导。规划决定城市品位和档次，引领城市发展与未来。以前的规划基本是按城市的和农村的两个部分进行编制，城市和农村割裂，标准不一，很难满足指导城乡一体化发展的要求。统筹城乡一体化发展必须要有超前的总体规划、重大专项规划和控制性详细规划。随着铁路、高速和绕城线建设全面拉开帷幕，将带动新一轮城区大开发、片区大建设、工程大推进，新的城市定位已经超越原有规划，我们要立足新的起点，认真调研城镇人文资源、自然资源、区位资源优势，精心编制好城乡一体化总规、县城总体规划、城镇体系规划、产业布局规划、基础设施规划和生态建设规划等，把这一思路具体化。要按照以城带乡、城乡一体的规划思路，形成县城与古城——区域城镇——乡镇——村庄“四位一体”的框架。围绕构建武陵山区中等规模地级市、边贸城市、旅游城市、国家生态城市、卫生城市、园林城市等高标准、高水平出发，规划设计城市的建设布局。扩大城市规模、提升城市品位，彰显特色。目前要尽快完成县城和古城控制性规划，果利河沿岸景观风貌修建性详规。努力形成“两大中心城区、三条城
镇带、四个重点板块”互动发展新格局。
（二）坚持高水平建设，以建设创精品。城市（镇）建设发展的起点低、水平不高是近些年城建工作的一大通病。着眼城市（镇）建设的长远发展，务必要规划、建设、管理并重，着力提高城市（镇）档次，完善城市（镇）功能，改善城市（镇）人居环境，树立良好的城市（镇）形象，增强城市（镇）吸引力。要维护规划的严肃性、权威性，树立精品意识，做到规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，严把施工资质关、材料质量关、竣工验收关，确保建设高标准高质量。
（三）坚持高规格管理，以管理树形象。完善城镇管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。坚持高标准、严要求，下大决心加强城镇的市政管理。以城市的规格来加强城镇的市政管理，着力建立管理工作的长效机制。坚持管理出效益、管理出形象，坚决克服城镇“脏乱差”的顽症。一方面要加强市政管理工作宣传，增强群众法制意识、环卫意识，自觉转变观念，改正不良的环境卫生习惯，服从城镇环境卫生管理。另一方面要加强市政管理工作执法，在配齐、配强市政监察队伍，建立、健全市政监察制度，建设、完善市政基础设施的基础上，狠抓市政工作执法。对城市“牛皮癣”等顽症必须坚持严厉依法打击。
（四）坚持市场化运作，以经营养城镇。树立经营理念，把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。一要努力挖掘城镇资源潜力。乡镇建制撤销的社区、
街道要纳入城建重点，将其作为城镇辐射农村经济社会的支撑点，大力支持其建设发展，逐步完善基础设施，严格进行管理，努力培植商业经济或农业工业经济，发挥其积极作用。二要结合城镇发展定位，加强城镇招商引资、融资力度，在加强资金运筹、相应完善偿债机制的基础上，认真构建城镇投融资平台，积极吸引民间资本、金融资金投入城镇建设。三要坚持集约利用、市场运作土地资源，力争实现土地资源的保值、增值，更好地投入城镇基础设施建设。四要推行国有固定资产变现。经建制调整闲置的办公楼、场、所，要面向社会公开招标出让、租赁，尽量盘活存量资产，充分发挥其经济价值。五要结合中心镇、中心村建设，对远离中心镇、中心村的农民实行迁移，积极稳妥地撤除微型自然村、撤并行政村，让他们融入中心镇、中心村，共享现代文明。
三、以改革创新为切入点，营造城乡一体化的政策环境。
统筹城乡发展的过程是农民向城镇转移的过程。农民进城与否，归根到底是一种利益选择，无利可图或者得不偿失，农民必然不会进城。因此，要完善有关政策，为农民进城营造良好环境。建立“以城带乡、以工补农”的机制，创新体制机制，破除城乡分割的体制性障碍。
（一）深化户籍管理制度改革，实现城乡居民同一身份。目前的户籍管理，就像一面高墙，把城乡分得很清，农民进了城，为城市服务了许多年，但身份还是农民，包括他们在城里出生的子女，也还是农民身份，入托、上学都是另类待遇。2010年中央1号文件指出：“深
化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。要本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革。通过推进一元化管理、引导集中式居住、完善关联性政策等措施，把附加在户籍上不合理的福利性成分剥离出去。逐步解决依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制，最终让农民享受与城市居民平等的国民待遇。
（二）深化土地管理制度改革，实现土地增值和资源共享。继续稳定农民土地承包关系，建立健全有利于进一步推动宅基地市场化和承包地转让的土地新政策，改革农村土地征用制度。通过引导土地有序流转、加强土地综合整治、促进土地集约利用等措施，把现行的强制性政府征用土地行为改变为交易性的市场公平购买行为，让农民真正分享到土地增值的效益。
（三）深化社会保障制度改革，实现城乡居民同一“国民待遇”。加快发展教育、文化、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业，按照统一制度、统一标准、统一管理的原则,逐步建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系。坚持城乡一体化的政策导向，贯彻分阶段、逐步完善地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，建立多层次农村社会保障体系。通过完善养老保障制度、完善医疗保障制度、健全城乡低保制度、完善城乡社会救济救助制度等措施，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。
（四）深化公共财政制度改革，实现财政投入“统筹城乡、向乡倾斜”的稳定增长。强化财政预算约束，确保中央提出的财政资金用于新农村建设的“三个高于”落到实处，建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大财政转移支付力度，增加对农业、农村基础设施投入。形成财政投入“统筹城乡、向乡倾斜”的稳定增长保障机制。通过明确各级政府的职责、建立投入保障机制，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务，调动农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性等措施，鼓励农民兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程。把握好有关政策界限，严格控制标准，防止因出现乱收费、乱摊派现象而重新加重农民负担。
（五）深化投融资体制改革，实现城乡建设投入主体多元化。要突破城乡一体化发展的“瓶颈”，就必须创新机制，建立多元化、多形式、多渠道的投融资体制。通过加强引导、政府筹资，产权拍卖、社会聚资，扩大开放、招商引资，申报项目、银行贷资，盘活存量、以地生资等措施，打造城乡一体化发展的项目融资平台、土地融资平台和招商融资平台，拓宽城乡一体化发展的投资领域。
（六）建立激励制度，鼓励全民创业，实现城乡就业互动。要建立激励机制，激发全民的创业热情。只有充分调动群众的积极性创造性，充分释放每一个城市市场主体的潜能，让全社会创造活力竞相迸发，才能真正解决城市化的就业和发展问题。要大力培育创业文化，引导树立敢创、敢闯的创业信念和信心，鼓励敢于冒险、勇于开拓、艰苦
创业的精神。要最大限度放宽市场准入，让全民创业有更大的创业空间，最大限度地加大对全民创业型经济的财税金融支持。从战略高度认识经济发展的转型，推动从政府主导型经济向全民创业型经济转变。通过支持城镇居民到农村去创业、鼓励山区农民进城去创业、建立城乡统一的就业制度、大力实施“三大就业工程”等措施，为创业者提供“一条龙”的优质服务。
四、以产业建设为对接点，形成城乡一体化的互动合作。
龙山作为一个农业大县、工业弱县，必须切实加强产业建设，以方式转变提升经济效益与质量。当前要进一步完善城乡经济体系，实行工业反哺农业，城市支持农村，以工业积累反哺农业，以工业理念经营农业。大力调整城乡产业结构，促进城乡优势互补，通过优化一产，提升二产，突破三产，务求在工业和农业产业互动合作上取得突破。
（一）大力推进城乡产业结构调整。首先，在产业布局上，要加快规划建设黔张常铁路、吉恩高速公路、209国道沿线三大产业带，按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，大力发展先进制造业、现代商贸业和高效生态农业，优化城乡产业布局。其次，在产业分工上，两大中心城区（县城、里耶）要重点发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等第三产业；三条城镇带（铁路、高速、里龙路）和四个重点板块（茨岩、召市、洗车、红岩四个城镇）要着力增强生产性功能，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大
中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益。再次，在农业结构调整上，大力推进农业开发走产业化、特色化、规模化、与生态保障及休闲旅游相结合的发展道路；以提高农业市场竞争力为核心，加快建立农户专业化生产与农业产业化经营有机结合的农业经营新体制，带动农产品加工营销业、特色种养业、种子种苗业的发展。
（二）切实推进新型工业化。大力推进两园建设，打造经济核心增长极。两个园区，就是工业园区和物流园区。北区以华塘新区、白羊为核心，以物流园和农产品加工中心为支撑，南区以里耶、岩冲为核心，以旅游和矿产品加工中心为支撑，5年时间把能源、冶金、陶瓷、建材四大产业作为优先发展的战略产业，实现“5151”工业发展计划。认真执行《支持中小企业发展的八条规定》，切实加强土地、电力、资金等生产要素的协调服务工作，积极帮助企业达产增效，努力促进龙头企业做大做强。同时抓大不放小，积极支持各类企业发展。要大力加强工业园区建设，力争今年申报成为省级工业园区。要大力强化科技支撑，积极支持企业进行自主创新，加大技改投入，加强科技联姻，不断提升企业市场核心竞争力。注重引进工业大项目，引进战略投资者。当前要特别做好日产2500吨（60万吨）新型干法旋窑水泥项目的建设工作，做好30万吨燃料乙醇落户龙山的争取工作，做好兴隆纸业5万吨再生纸项目的前期工作。
（三）稳步推进农业产业化。巩固粮食生产，确保粮食安全。巩固发展烤烟产业，提升柑橘产业，提高烟农、桔农收入。积极创新农业组织形式和经营形式，稳妥推进农村土地依法流转，巩固建立各种
产业、专业协会和专业合作社，发展各类专业大户，不断完善农技推广体系，切实巩固三大系列、八大优势农产品基地建设，坚持用工业化理念推进农业产业化，支持金山实业、现代中药、馥生食品、天缘食品、利福尔公司等农产品加工龙头企业健康发展。
（四）积极推进新兴产业。要把旅游业作为龙山未来发展的最大门路来抓，特别是要做好龙山交通大畅通、龙山大开放到来之前旅游业的认识、规划、建设等基础准备工作。要坚持超前谋划，高起点规划景区景点，大力度开发旅游产品，全方位提升旅游接待水平。要坚持龙头带动，始终突出里耶古城这一龙头；坚持基础先行，积极推进景区景点高标准建设；坚持资源整合，积极融入神秘湘西游。当前，在加强景区景点建设的同时，要努力争取里耶——乌龙山风景名胜区年内进入国家自然与文化双遗名录。切实加强对房地产市场的监管，努力促进房地产市场健康稳定发展。立足我县产业基础、比较优势以及未来前景，重点发展节能环保、生物制药、边区贸易、文化创意等战略性新兴产业。强化城乡产业之间的协作和联系，通过企业搬迁和项目开发，促进城市工业尤其是劳动密集型产业向农村转移。鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村，发挥城市企业在市场、品牌、技术、管理等方面的优势，推进农村工业向城镇集聚、向园区集中。加快城市服务业向农村延伸，大力发展农村商贸、旅游、金融、科技服务等产业，积极培育劳务经济。
（五）巩固壮大两极经济。两极经济，就是镇村经济和县域经济。镇村经济要坚持以“三化”（工业化、城市化、市场化）化“三农”
（农业、农村、农民）、“三化”带“三农”、“三化”服务“三农”的思路，加快统筹城乡发展进程，努力创建“民富裕、村镇强、更整洁”的新农村示范县；县域经济要加快城乡规划、产业发展、基础设施、生态建设、就业和社会保障、社会事业、政策措施等一体化进程,着力打造省级城乡统筹示范县。目前，特别是要巩固壮大四大亿元产业。即巩固壮大烟叶6-8万亩、百合5万亩、三薯20万亩、?柑14万亩等近50万亩基地的四大支柱产业。按照调高调优调强的基本取向，做大做强烟草公司、金山实业和现代中药等企业，逐步实现产供销一条龙、种养加一体化，把抓增量、扩总量与调结构、上水平紧密结合起来。积极发展一批现代高效农业，开展“农业产业化5强乡镇、10强龙头企业、50强村特色产业基地、100名规模经营大户”创建活动。以构建名特优农副产品直销网络为重点，加快形成“县有直销市场、省内外大型超市设直销窗口（柜台）”的农产品销售体系。
五、以项目建设为支撑点，拉动城乡一体化的经济增长。
加快经济增长，关键在投资，核心在项目。龙山作为老、少、穷地区，地大物博，人力资源丰富，各级党委政府要围绕“争政策、争项目、争资金”做好文章、做大文章。切实以项目建设为支撑点，以扩大投资拉动城乡一体化经济增长。2010年国家对农村投入大概8000亿元，按照实施“1130”项目工程的要求，目前我县要确保10个重大项目前期工作的启动，10个重大项目实施和30个重点工程项目的完成。
（一）抢抓机遇，积极上争项目。要积极抢抓国家扩大内需的重
要机遇，认真研究国家、省、州已经出台和即将出台的政策措施，找准方向，明确路子，大力争取一批新项目。重点围绕产业结构调整、经济发展方式转变、城镇化、民生需求、“十二五”规划、新一轮西部大开发、扶贫开发、新农村建设等争取项目。切实做好长沙市对口扶持龙山工作。
（二）硬化制度，搞好项目管理。继续实行“一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底”的项目工作机制。加强进度管理，按月定目标，按季抓考评，月月检查，季季通报。加强协调管理，对项目工作不重视、不配合的单位及个人，对破坏项目建设环境的违法违规行为，要一查到底，严格追究，绝不姑息。加强质量管理，认真抓好“项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制”四项制度的落实，确保项目建设资金发挥最大效益，严防“半拉子”工程、豆腐渣工程和不切实际的政绩工程出现，切忌“建设搞起来了，干部倒下去了”的现象发生。
（三）实化措施，促进项目整合。坚持“三个一”的措施，在项目整合上下工夫。一是严格实行计划“一张表”。按照“整合资金资源、统筹城乡发展”的要求，建设规划必须坚持一张图，项目计划必须坚持一张表。二是严格实行建设“一盘棋”。按照“统一规划、片区开发、分项实施、各记其功”的原则，在项目实施时，所有的项目一张表下发到乡镇或项目建设单位具体实施。三是严格实行结算“一卡通”。按国库集中支付制度要求，凡是直接发放到人的资金，要严格按照“政策公开、程序透明、支付到人、打卡发放”的阳光操作办
法发放到人，并接受群众监督。
（四）优化环境，加强项目招商。要加大项目招商力度，抓好项目前期包装，增强项目招商的吸引力。要积极引进战略投资者，实现优势项目与优势资本的有效对接，提高我县的经济实力。
六、以国家、省、州试点工作为整合点，推进城乡一体化的民生改善。
截止2010年7月，龙山已争取到了3项国家级工作试点（2项项目试点、1项政策试点）、7项全省工作试点：新型农村养老保险、农村危房改造和中小河流治理被确定为国家试点县；乡村财政财务精细化管理、农村金融产品和服务方式创新、农村低保和扶贫开发“两项制度”有效衔接、新农合医疗门诊统筹、基本药物制度、城乡居民健康档案、实施地氟病项目被确定为全省试点县。
发展机遇已经垂青龙山，国家、省、州经济政策措施特别有利于龙山建设社会主义新农村和推进城乡一体化。国家实施西部大开发战略。省委提出“在更高起点上深入实施‘一化三基’战略；财政增加对‘三农’、中小企业、欠发达地区支持力度；注重发展壮大省际边界地区中心城市；着力抓好县城和中心镇扩容提质；加大对湘西地区大开发的支持和推进力度；积极扶持革命老区、民族地区、边界地区、贫困地区加快发展；加大扶贫开发力度”等，这对我县经济社会发展有重大的意义，有很强的指导性。州委明确了“加快龙永等骨干公路建设步伐，开工黔张常铁路、吉恩高速，加速干线公路改造，抓好通达、通畅工程建设；认真做好吉恩铁路等项目前期工作；加快理顺电
力管理体制，大规模推进城乡电网改造；加快8县市工业园区建设”等。这为我们推进城乡一体化的民生改善开启了快车道。我们一定要抓住机遇，将各项试点县工作贯穿于统筹城乡发展之中。
