成都市统筹城乡发展的基本情况
成都自党的十六大以来，特别是获批统筹城乡综合配套改革试验区以来，在党中央、国务院和省委、省政府领导下，坚持不懈地推进以城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略，即：以科学发展观为指导，按照“以工促农、以城带乡”的总体要求，坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，从破解城乡二元结构入手，实施城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和社会管理“六个一体化”，以“三个集中”统筹推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，深入推进规范化服务型政府建设和基层民主政治建设。经过这些年的实践，初步形成一套统筹城乡发展的办法，初步形成城乡同发展共繁荣和城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，初步形成城乡经济社会一体化发展新格局。“三农”难题开始有效破题。城乡收入差距从2002年2.66：1变为2009年2.62：1。据北大国家发展研究院的比较研究，成都是全国唯一在城乡快速增长的同时城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市。
一、努力破除城乡二元结构，探索构建新型城乡关系和科学发展的体制机制
－ 1 － 统筹城乡发展，核心是要从制度上建立起新型城乡关系。我们按照中央关于城乡经济社会发展一体化的总体部署，始终把构建新型城乡关系作为加快城乡全面现代化的战略选择，统筹推进“六个一体化”。
（一）推进城乡规划一体化，初步建立了以科学规划引领科学发展的体制机制。为改变以往重城市、轻农村的制度安排，我们强调以科学规划指导实践，对城镇体系、产业布局以及基础设施整体考虑，推动各种资源优化配置，生产要素向农村倾斜。早在2003年，就按照城乡一盘棋和“全域成都”的理念对城乡进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了城乡规划编制、实施和监管满覆盖。这一规划理念在灾后重建中得到充分实践，按照胡锦涛总书记“用统筹城乡发展的思路和办法推进灾后重建”的要求，将重建美好新家园与社会主义新农村建设结合起来，提出“发展性、多样性、相融性、共享性”的新农村规划原则，制定了相应技术标准。依托这样的规划思路，一大批布局合理、配套齐全、特色鲜明的小城镇和农村新型社区逐步成形，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态正在从图景变为现实。
（二）推进城乡产业发展一体化，初步建立了以“三化联动”推动发展方式转变的体制机制。围绕“三次产业互动、城乡经济相融”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，实行“一区一主业”，努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现 － 2 － 代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。在全市范围优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变，由主要依靠增加物质消耗向科技进步和管理创新转变。产业互动发展带动了城镇发展，促进农民向城镇和农村新型社区集中，为土地适度规模经营和现代农业发展创造了条件，形成了“三化联动”的良性循环。2004年以来，平均每年向城镇转移农民近20万，综合城镇化率达到50.1％，这种生产生活方式的转变释放了大量需要，有力推动了扩大内需方针的落实。几年来按照三次产业一体发展的思路，较好地避免了盲目发展、恶性竞争，使资源配置更加合理、环境更加友好，初步形成全域成都产业一体化。
（三）推进城乡市场体制一体化，初步建立了城乡统一的市场体制。为解放和发展农村生产力，我们始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。从2008年初开始，全面推行了以“还权赋能”为核心，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革。对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证；设立市县乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范有序流转；在全国率先创设耕地保护基金，已发放耕保基金11.7亿元，惠及113万农户，确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。推动农村投融资体制改革，组建市县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流投资公司，成立5家村镇银行和12家小额贷款公司，
－ 3 － 搭建了多元化投入的平台；制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农业和农户抗风险能力，逐步破解了“钱从哪里来”的难题。目前，全市90％以上农户参与了农村产权制度改革，今年3月将全面完成确权颁证和耕保基金发放工作。已完成农村产权流转5.5万宗25.4亿元；各级投融资平台筹集236.9亿元。农村市场化改革，促进了城乡统一的市场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位，加快了土地规模化经营和农业现代化进程。
（四）推进城乡基础设施一体化，初步建立了城乡基础设施共建联网、统筹推进的体制机制。按照省委、省政府建设西部综合交通枢纽的部署，实施“两中心、三枢纽、四基地”建设。以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路，农村客运通村率达98％。加快县城、区域中心镇和优先发展重点镇建设，增强了城镇产业集聚功能和带动周边农村的能力。统筹考虑并推进市政公用设施向乡村覆盖，加快实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。城乡空间距离拉近、基础设施共享，为城市带动农村、城乡互动发展创造了条件。
（五）推进城乡公共服务一体化，初步建立了城乡居民共创共享改革发展的体制机制。建立了涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络；完善了面向农民的养老和医疗保险体系，基本实现社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站标准化建设，推动城乡教师、－ 4 － 医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村倾斜；全面实施了广播电视“村村通”工程、信息网络“校校通”工程和乡镇文化活动中心建设，构建了覆盖城乡的文化设施网络。通过这些努力，城乡基本公共服务均等化有效推进，初步形成了城乡公共事业均衡发展的可喜局面。
（六）推进城乡管理体制一体化，初步建立了城乡一体的行政、财政和社会管理体制。打破城乡分治的行政管理格局，对规划、农业、交通、财政等30多部门进行归并调整，率先在全省实施乡镇区划调整和管理体制改革，撤并了30％的乡镇、47％的行政村，初步形成城乡一体的新型管理体制。实施规范化服务型政府建设，便民和社会服务中心一直延伸到每个乡镇、村（社区）。实行户籍一元化管理，完善农村新型社区管理方式。建立财政支农稳定增长机制，2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，较2002年增长了26倍，6年累计投入594.8亿元。创新城市支持农村机制，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村。发挥政府投入启动社会投资的杠杆作用，吸引了大量社会资金参与农村建设。通过这些举措，推动了原来注重服务城市的政府职能向农村有效延伸和覆盖。
二、以“三个集中”为基本方法，加快推进城乡一体化 一是大力推进工业向集中发展区集中。按照“一区一主业”的定位和工业集群发展规律，优化工业布局，将116个开发区整合为21个工业集中发展区，打造电子信息制造和软件、汽车、生物制药、食品、冶金建材、石化、航空航天以及鞋业、家具业等产业集
－ 5 － 群发展。积极发展新能源、创意经济等新兴产业，力争打造新的经济增长点。2009年全市工业集中度达70％，规模以上工业增加值增长21％。
二是鼓励引导农民向城镇和新型社区集中。坚持走城乡一体统筹推进的新型城镇化道路，遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，实施县城、重点镇和农村新型社区建设，妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者就业、居住、户籍、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个（不包括灾后重建），面积2802.1万平方米，74.3万农民生活居住条件得到改善。短短几年，新型城镇化的效果在很多地区得到较好体现，一些纯农业落后镇一举成为现代小城镇。比如今天看的郫县安德镇，城镇建成区面积由2004年的0.65平方公里扩大到4.2平方公里，城镇人口由0.8万人增加到2.5万人，城镇化率由22.8％提高到65％。
三是积极推动土地向适度规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中。加快100万头生猪和400万亩粮食丰产示范工程等基地建设，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业，土地规模经营总面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5％，农业增加值由2002年的125.5亿元增加到 － 6 － 2009年的275亿元，翻了一番多。同时，有效带动了农民持续增收，2009年全市农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1％。
三、实施农村“四大基础工程”，夯实农业农村发展基础 为稳定和完善党在农村的基本政策，使改革发展的成果惠及广大农村特别是偏远农村地区，按照统筹城乡发展的思路，这几年我们组织实施了农村土地综合整治、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设“四大基础工程”。
（一）积极开展农村土地综合整治，加快社会主义新农村建设。在土地整理和增减挂钩试点的基础上，在国土资源部和省委、省政府支持下，从试验区建设的实际出发，我们充分借鉴灾后重建中形成的新农村规划“四性”原则，在广大农村地区整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，拟用六年时间彻底改变农村面貌，新增耕地30万亩，使300多万农村居民逐步实现城镇化。土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件，并努力实现“两增两减”（增加耕地、增加城市绿地，减少城乡建设用地、减少征地规模）。
（二）扎实推进村级公共服务和社会管理改革，努力实现城乡基本公共服务均等化。我们出台了《关于深化城乡进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，第一次把村级公共事务分成59项，构建了一套适应农民生产生活方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；第一次把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元拨付，形成了保障有力、满足运转需要的公共财政投入机制；第一次明确了办理村
－ 7 － 级事务的方法，即不但要“有钱办事”，而且要“民主议事”，每笔钱怎么花必须由群众民主议决，有力促进了基层民主。目前农村新型社区，“八室”（警务室、阅览室、调解室等）“二站”（社区服务和社会保障站、医疗计生服务站）等功能齐全，教育、卫生、文体、商业、市政等设施完备。这些工作深受群众拥护和欢迎。
（三）积极推进基层民主政治建设，构建党领导下充满活力的农村基层治理机制。在全市推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向、对上负责与对下负责相结合、促进干部队伍建设的长效机制。目前，乡镇党委书记出缺一律公推直选，村（社区）党组织书记全部公推直选，并形成一套配套制度。以巩固党在农村的执政基础为目标，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。推行村民议事会制度，维护和保障群众的各项民主权利，让农民在参与发展和管理中发挥作用。实践证明，这些探索在广大农村取得了很好效果，农村基层基础工作得到有效加强。
以上三项工作和农村产权制度改革，构成了我们推进农村工作的重要基础，为转变农业生产方式、从根本上改变农村面貌提供了有效支撑。目前，我们正在全市范围深入推进。
通过这几年推进统筹城乡发展的实践，成都市开创了经济社会发展较快、城乡面貌变化较大、人民得到实惠较多、综合实力增长较快的具有重要意义的历史时期。我们体会到：要彻底解决“三农”难题，建立城乡经济一体化发展新格局，必须把解决“三农”问题作 － 8 － 为重中之重贯穿整个经济社会发展的始终，把统筹城乡发展作为解决“三农”问题的根本途径，并进而推进全面构建科学发展的体制机制。必须全面贯彻“多予、少取、放活”的方针，在加大政府投入的同时充分发挥市场机制的作用，着力增强农业农村发展活力。必须始终贯彻“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作”的原则，完善党管农村工作体制机制和方式方法，构建农村新型治理机制。
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