现代城市管理概论
第六章
城市管理体制
城市管理体制是城市管理的物质载体和保证，它的科学与否将决定着城市管理目标能否实现以及实现的程度。因此，必须高度重视和搞好城市管理体制改革和建设。本章从城市管理体制的含义、类型、发展历程着手，介绍了我国城市管理体制的现行模式，分析了我国城市管理体制改革的必要性，提出我国城市管理体制改革的原则、目标与对策，并对我国城市政府机构改革进行了一些探讨。
第一节 我国城市管理体制概况
一、城市管理体制的含义
（一）城市管理体制的界定
一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。
具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理体制是城市管理的物质载体和保证，是支撑城市管理系统的骨架支柱，它的科学与否将决定着城市管理目标能否实现以及实现的程度，同时它也是一个城市文明程度和现代化水平高低的重要标志。
城市管理体制有广义和狭义之分。广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和社会管理体制的综合；狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。
（二）城市管理体制的内部关系 城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题。从国内外城市管理的实践来看，它主要包括以下三个方面的关系：
1、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。它包括城市管理系统中的行政隶属关系；领导与被领导及协调与被协调关系；各自的管理幅度与管理层次等。城市管理系统各组织机构的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
2在城市综合管理体系中的关系。一般来说，市级具有宏观决策指导与综合协调职能，拥有政策制定权；区级具有分解与协调及决策职能，拥有决策指导权；街道级具有执行职能，拥有执行处理权等等。
3市政府同企事业单位之间的关系。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。政企关系、政事关系、事企关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的经济利益的矛盾。
二、城市管理体制的基本类型
根据不同的标准，可以将城市管理体制划分为不同的类型，如以城市管理所依托的社会制
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度不同，可划分为资本主义城市管理体制和社会主义城市管理体制；以城市的规模大小，可划分为大城市管理体制、中等城市管理体制和小城市管理体制；根据城市性质，可划分为政治中心城市管理体制、旅游城市管理体制、工矿业型城市管理体制等；从决策体系的集权和分权程度，可划分为中央集权型城市管理体制和企业分权型城市管理体制，等等。
从世界范围来看，一般可根据城市政府在经济管理中的作用，将城市管理体制比较典型地划分为外在环境型、全面干预型和有限干预型三种模式。
1、外在环境型。外在环境型城市管理体制是基于政府对市场能力的充分信赖，认为在市场这只“看不见的手”的引导下，每个个体单独地追求私有利益的行动会自动地、有效地促进社会公共利益的增加。在这种信念的支撑下，城市政府的职能主要是保证公共产品和公共服务的充分提供，限制城市公害品对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公共设施的高效运转，创造公众满意的城市生活居住条件等城市经济活动所需的外在基础环境和条件。
2、全面干预型。在计划经济体制下，计划代替市场成为资源配置的惟一手段，城市政府对经济生产进行直接的管理，上至制定城市经济发展总体规划，下至企业的生产管理，可以说是无所不包，全面、直接、深入地介入到企业的经济运行中去。
3、有限干预型。这种管理体制下，政府往往在协调私人利益和公共利益之间发挥作用，以纠正“市场失灵”所导致的经济波动和无效运转，建立稳定经济运行的规则，减少消极的外在性引起的供给过剩，增加积极的外在性引起的供给不足，维持经济稳定，协调资源配置。
在当今社会中，外在环境型和全面干预型城市管理体制都是非常极端的情况，具有较多的弊端，目前基本上已不存在，更多的是采用有限干预型，只是由于城市政府所处的经济社会环境不同，在干预经济的广度和深度上有着很大的差别。
三、我国城市管理体制的发展历程
1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段：
第一阶段，建立与调整期(1949～1965年)。这个阶段从建立新中国到“文化大革命”发生。这期间，我国城市普遍呈现战后重建和迅速发展的良好局面，一大批新兴城市涌现出来，城市管理展现出前所未有的发展态势。由于新中国初期的特殊历史情况，这一时期初期的城市管理体制不可避免地带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。直到1956年，才初步设立和形成按产品、按行业分工的部门管理机构设置模式，这种模式因为适应计划经济体制因而一直延续了近30年。
1957～1965年是全面建设我国社会主义的十年。这一时期城市管理机构有过几次较大规模的精简和调整，在专业性的行政管理部门越分越细的基础上，进一步形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。
第二阶段，分化与改组期(1966～1976年)。这一阶段处于“文化大革命”的十年。1966年开始的“文化大革命”使国家的政治生活、经济生活和社会生活陷入了全面*，各级城市政府管理机构都受到了很大的冲击。这期间，城市管理体制处于动荡、分化与改组的潮流中，原有城市政府机构大多处于停顿或半停顿的状态。“革命委员会”成立以后，取代了原来的城市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作学习组、组织机构组、夺权组、“抓革命、促生产”组和建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变。
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第三阶段，改革与探索期(1977～1992年)。“文化大革命”结束后，我国进入了社会主义建设的新时期，也是城市政府机构进一步恢复和发展的重要时期。20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文化大革命前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现一些机构臃肿、部门林立、人浮于事、办事效率低的现象。为了改变这种状况，1982年，中央着手进行了改革，一方面将大部分的经济管理机构改为公司；另一方面又将业务相近的机构合并，调整精简城市管理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级政府一定的权力，区一级对应设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。
1983年1月到1984年6月，国务院先后批准江苏、辽宁两省在全省范围内撤销原有的地区行署，推广和实行市领导县的管理体制，其他省、自治区也先后进行了试点。此后，我国市管县体制有了巨大的发展，到目前，我国不少城市都已形成了下设多个委、局、办公室并共同领导周边数县的行政管理体制。总的来看，这一阶段城市管理体制改革的成就不太明显，政企不分、行政干预建设企业的行为非常普遍。
第四阶段，转型与发展期(1992年至今)。这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。这期间，城市管理体制改革按社会主义市场经济体制的要求，主要是理顺关系、协调沟通，尝试进行体制上的宏观框架搭建工作。城市管理的职能体系也日臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面，并着手解决“政企不分、政事不分”等问题。
四、我国城市管理体制的现行模式
由于各个城市自身历史、地理以及人文基础的不同，各地城市管理体制差异较大，形成了各具特色的城市管理体制模式。仅就大中城市看，虽然基本确立了“条块结合、以块为主”的两级政府管理体制，但职能却大不相同，大致可分为四类：
一是建管合
一、直接管理型。这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则，强调了城市规划的权威地位，是城市规划与管理形成必要的制约。“建管合一”的模式自20世纪90年代实施《城市规划法》后开始出现。一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的重视，“重建轻管”问题依然十分突出。
二是建管分开、直接管理型。如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市(市政)管理委员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之间协调关注的不够。
三是监督检查、协调管理型。这种模式的城市管理职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。
四是多头分散管理模式。这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分别行使行业管理权。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、
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业务分工上也时有扯皮现象。
这些管理体制模式可以说各有千秋，优势和不足都很明显。因此，需要继续进行城市管理体制改革的探索，进一步改革和形成适应市场经济体制的城市管理新体制，为我国的现代化城市管理做出努力。同时，这些管理体制模式多元并存和多样化的特点，也决定了其发展和改革的重点也会有所不同。
第二节 我国城市管理体制改革
一、我国城市管理体制改革的必要性
我国的城市管理体制改革从中央十一届三中全会以来已经进行了很多大胆有益的尝试，并且取得了一定的成绩，但同时我们必须认识到我国现行的城市管理体制还存在着很多问题，仍然制约着城市经济社会的协调发展，必须从根本上尽快加以改革。
城市管理体制现存的问题具体表现为：
1、政企不分、政事不分，城市管理职能错位和空缺。在现行的体制下，城市管理中的很多部门，如市政、环卫、绿化、园林等管养维护单位，多数政企、政事、管养不分，集具体作业、行政管理、行政执法于一身。既是教练领队——负责城市发展战略的制定，指导城市经济社会的发展，又是运动员——直接参与到企事业的生产经营中去；既提供公共产品和公共服务，又参与竞争行业，还兼裁判；既是政府部门，又是企事业的领导部门，呈现角色多元化的局面。这种做法的结果是城市该管的事情，如市政建设、产业结构的优化调整、城市精神文明建设等无暇顾及或难以管好，而不该管、不该做的事情又不放手，既搞建设又抓养护，出现了瞎指挥，乱弹琴的局面。
2、政出多门、条块分割，管理不力。横向上政府部门的政出多门，多头管理，机构设置重复，职能琐碎和纵向上的市区两级双管齐下，导致责权利不明，管理关系不顺，难以综合协调、检查监督。所谓“七八顶大盖帽管一顶破草帽”，就是一个非常形象的表达。
由于城市条块分割严重，并且城市一级职能部门拥有较大的管理权限和较多的管理资源，导致“条条”因精力有限，管理不到位，不能“一竿子插到底”；“块块”因缺乏相应的权限和资源，很多事情难以管好。这种条块分割使得城市难以实现专业化、协作化社会大生产，影响城市经济效益和管理效率的提高，造成资源的极大浪费。
3、机制僵化，人浮于事，效率低下。这种现象在我国城市政府行政部门普遍存在，特别是那些经济落后的城市更为严重。由于缺乏激励、约束和监督机制以及干部选拔制度的不合理，即使再懒散的职工，其工资也是“旱涝保收”；即使再能干的职工，也要等到熬成白发才能“修成正果”。其结果是，许多城市政府部门工作人员养成并习惯了坐“铁交椅”、吃“大锅饭”、拿“固定工资”的思想，人浮于事，得过且过。
经过20多年的改革开放和市场经济体制的建设，虽然上述现象有了很大的改观，但不少城市的行政管理单位仍然或多或少地存在着这些问题。“一杯茶水一支烟，一张报纸看半天，检查收费闲聊天，逍遥自在过一年”，这种情况是需要从根源上彻底解决的时候了。
4、城市管理的法规不健全，执法力度不够。由于城市管理方面的法制建设起步较晚，城市管理法规体系没有完全形成，难以科学地指导工作。有的法规内容本身制定不够完善，操作困难，处罚过轻，难以起到强有力的约束作用。执法监督力量薄弱，力度不够，有些专业部门
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缺少执法监察队伍和措施，难以及时发现和纠正违规行为。有的是执法队伍素质不高，“不作为”和“乱作为”的事情相当严重。这些既直接损害了城市政府的形象，破坏了政府和人民之间的关系，同时也削弱了城市管理工作的力度。
另外，城市功能扩张而城市管理投入体制的相对滞后也是目前城市管理体制的一个不容忽视的问题。
进行城市管理体制的改革，就应该着眼于解决这些“痼疾顽症”，兴利除弊，构建科学、高效的城市管理体制框架。
二、城市管理体制改革的原则
1、坚持符合社会主义市场经济体制的原则。城市管理体制改革必须坚持社会主义市场经济体制，改革那些与社会主义市场经济发展不适应的机构设置、职能配置和管理运行方式方法，真正实现政企分开、政事分开、事企分开、政社分开。彻底划清政府部门、事、企单位、社会中介组织和微观经济单位之间的职能关系，市场能解决的要坚决交给市场，政府集中精力做好自己分内的事情。
2、坚持实事求是、因地制宜原则。在进行城市管理体制改革的过程中，可以借鉴国外和其他城市的先进经验，为我所用，但一定要根据本市的实际情况，创造出符合自己的东西来。因为，城市制度、规模、地域特征、经济和社会状况以及城市发展定位都不可能完全一样，城巾之间的管理体制也小可能一样。这就要求我f『j既不能形而上学、教条主义地执行上级要求，也不可能照搬外地经验，不然，城市管理体制改革就会出差错，甚至偏离方向。
3、坚持有利于依法行政的原则。依法治国是党的“十五大”提出的基本治国纲领，在建立社会主义市场经济体制的形势下，对社会和经济生活的管理将逐步由单一的行政指令向依法行政转变，由人治向法治转变。同样，城市管理体制改革也要顺应这一要求和趋势，在城市管理机构的设置和职能分配上要有利于各项专业法规的执行；在具体工作部门的实际运作，要由行政管理向依法管理转变。
4、坚持权力下移，立足基层原则。我国城市政府应合理调整市、区分块，实行管理重心下移，分级管理，除特殊情况下，基本上实行辖区管理。根据职责分工，该下放的事权，逐级下移。职责、事权调整后，市职能部门主要是加强宏观管理，行使规划、指导、协调、监督权；区级政府职能部门承担起城市管理的主要工作，并有相应的管理权和审批权；街道主要负责社区管理和服务，逐步建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，形成“统一领导、分级负责、以块为主、条条保证、社会监督、依法治城”的城市管理格局。
5、坚持有利于群众参与和民主监督原则。群众路线是城市政府制定各项政策的基石，在城市管理体制改革中，应充分发挥广大市民的积极作用，让政府机构和广大群众都发挥管理主体作用，建立起以城市政府为主导，社会组织和群众广泛参与的城市管理主体模式。
6、坚持精简机构，提高效率原则。精简机构是我国城市管理体制改革的主要内容，从1949年至今，城市管理机构虽然有过几次大规模的精简和调整，但总的来看，城市管理机构规模呈增长的趋势，近几年虽有所精简，但效果并不明显。当然，这其中的原因是很多的。精简机构的最有效方法是搞好编制工作：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。
三、我国城市管理体制改革的目标与对策
（一）建立党政分开、政企分开、政事分开，建管分开，行业管理与市场运作相分离的现
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首先，坚持党政分开，把党的领导机构中与政府部门重复的职能转移到政府，撤销党的系统中与政府部门对口的职能机构，使党的领导真正落实在路线、方针、政策上。
其次，坚持政企分开，转变政府的管理职能，对政府权力进行剥离，使政府对企业从直接管理为主转变到间接管理为主，由行政手段管理为主转变到以经济、法律手段管理为主。把企业的人事权、生产经营权和投资决策权真正交还给企业，调动企业的积极性。
再次，坚持政事分开，市政管理部门如环卫、园林、道路养护等要由事业单位向企业单位转变，逐步将现存的事业单位性质改变为企业性质，政府管理部门与这些行业公司建立新的工作关系，以经济契约形式实行委托管理作业。由管理部门与这些行业专业公司签订承包合同，按计划指标和全年实际工作量，拨付养护、修缮工程款，并由管理部门按合同规定对公司的业务工作实行专业检查、监督和考核。通过完善“市场化的运作机制”，运用经济利益原则进行运作，达到既定的城市管理目标，以促进城市管理的规范化、科学化和法制化。
最后，坚持建管分开，理顺建设和管理的关系，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，从根本上解决多年来“重建轻管”的问题。特别需要提出的是，城市建设运行体制应尽快由行政部门操作向市场运作方式转变，如城市基础设施建设应全部进入建设工程交易市场，采用项目总承包模式，由中标企业实施全过程、集成化管理，从融资、采购到设计、施工、运作、维护一揽子包到底。城市基础设施的维护应由各类专业修缮公司和生产经营公司进行，同时通过竞争上岗，择优录取。
总之，通过党政分开、政企分开、政事分开以及建管分开，实现城市政府行业管理与市场运作相分离的管理运作模式。
(二)建立统一领导、分级负责、“以块为主、条条保证”的新型城市管理体制 首先，遵循分级管理、管事和管人相结合、责权利相统一的原则，建立起市政府统一领导，区政府全面负责，街道办事处具体落实的市区分工分级管理体制。所谓统一领导，就是加强市政府对规划、建设、管理中的领导作用，强化市政府在城市管理中的宏观调控、组织指挥、监督和协调的功能。所谓分级负责，就是在坚持市政府集中统一领导的前提下，进一步明确市、区、街道之间的城市管理任务，合理划分三级事权，坚持“重心下移、立足基层”的改革思路，尽量把城市管理的事权下放给区政府和街道办事处，强化属地管理功能，进一步明确区和街道的职能和职责，并赋予其相应的管理权限，并在经费等方面给予配合和落实。增强街道办事处、居民委员会的功能和责任，实行街道办事处对辖区内管理负总责制，确立街道办事处在城市管理中的基础地位，以充分调动和发挥各级组织的积极性，共同搞好城市的建设和管理。
其次，正确处理条块分工，理顺条块的关系。我国中央和省的条条、块块在城市交叉存在，而且城市本身也有条条、块块。这种双重的条块分割，使城市难以实现专业化、协作化、社会化的大生产，影响城市经济效益和管理效率的提高，影响城乡经济的协调发展。
因此，必须实行条块的合理分工。在条与块的关系的处理上，应坚持“条块结合、以块为主”。管理层次越高，越强调“条”的分清和协调；管理层次越低，越应强调“块”的综合性，避免条块分割，扯皮推诿。实行条块的合理简政放权，“条”要把集中过多、统得过死的工作放给“块”管理，以便把工作重点转向规划、协调、服务和监督为主的方面上来。
(三)建立公众参与、社会监督、依法治市的城市管理体制
首先，要建立公众参与、社会监督的机制。通过一定的途径和相应的措施，增进市民在城市规划、建设管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引人民参与现代城市管理，并使城市
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建设与开发活动在“公平、公正、公开”上原则下透明开放地进行。
其次，加强立法、执法和司法，实现依法治市。通过制定包括法律、法令、法规等在内的法规体系，用立法的形式把管理要素确定下来，用法律来调整、理顺城市建设和管理中各方面的关系，使城市管理条文化、规范化，并将工作重点放在加强执法上。建立专业执法和综合执法相结合的完善的执法体系，提高执法队伍的素质，确保对执法的投入。通过建立完善的执法体系，实现依法治市的良好效果。
第三节 我国城市政府机构改革
一、城市政府机构改革的目标与要求
为了保证城市政府职能的有效落实，提高城市管理效率，必须积极推进城市政府机构改革。九届全国人大一次会议通过的政府机构改革的决议，确定机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这实际上也是我国城市政府机构改革的目标。具体来说，城市政府机构改革的目标，是建立勤政务实、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市政府。
为了实现上述目标，城市政府机构改革的基本要求应当是：
第一，转变政府职能。其一，由“划桨”向“掌舵”转变。城市政府应从诸多繁杂的具体事务中解放出来，凡是社会、市场能够解决的问题，就应该交给社会，交给市场。合理划分政府与社会的公共权益、政府与市场的作用范围，既要避免城市政府权力过大、管得过宽的问题，又要防止出现无政府主义和调控不到位的现象。其二，重心由经济管理向社会管理和服务转变，切实把政府职能转变到以经济调节、市场监管、社会管理、生态管理和公共服务为主上来。
第二，合理划分权限。在明确政府职能的基础上，改变权力过度集中的状况。要把党政之问，政府部门的上下之间、左右之间、内外之问的各种关系做出明确的划分和规定，使每个组织和单位有权有责，尽职尽责。保证政府各部门在自己的管理领域内有相应明确的职责．在各个部门交叉的管理领域内，能够分工合作，共同搞好各个方面的管理工作。
第三，完善管理机构的运行机制。既要完善各种会议的工作制度，使其真正成为议事、决策的会议，解决政出多门的问题；还要建立严格的岗位责任制、首问负责制和行政首长负责制，该哪一级处理的问题就由哪一级处理，该哪一个部门负责的工作就由哪一个部门负责，使整个管理机构的工作井然有序。
第四，加速行政立法。制定包括机构设置、职能划分、人员编制和运行机制等内容的行政法规，使政府机构的管理工作法制化、制度化。同时要将每一个岗位的职权都用法律、条例等形式固定下来，保证每一个政府工作人员都能清楚地知道自己的权责，坚决纠正现实城市管理中存在的“人治”现象。
二、城市管理机构改革的原则
衡量城市管理机构改革成败的标准，就是看改革后的城市政府机构是否提高了活力，能否克服官僚主义，提高工作效率，能否调动和发挥基层和城市居民的积极性。根据社会主义市场经济体制的要求和加入世贸组织之后中国城市政府管理的实际，根据这个判断标准．
在今后城市管理机构改革中仍然要坚持精简、效能、统一及法治的原则：
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（一）精简的原则 按照精简原则进行机构设置和改革时，首先需要注意政府机构层次的简化，在决策部门和职能部门之间，尽量不设中间环节，以便充分发挥职能部门的作用。同时，政府机构的分工应注意宜简不宜繁：一个机构可以办的事，就不设多个机构；一级机构可以办的事，就不没几级机构；一个人可以办的事，就不要配备几个人；对于工作交叉、业务相近而又难以由一个部门负责的工作，应通过部门之间的协调机制来解决，必要时可以建立必需的协调性机构来处理。
（二）效能的原则 效能原则是机构设置与改革的另一重要原则。所谓效能，一般讲，包括工作的数量、质量、速度、效果。数量多、质量好、速度快、效果好，就是高效能；反之，就是低效能。“效能”与“效率”不同。“效率”反映的主要是速度，高效率意味着高速度，至于工作的数量、质量与效果则很难体现。很明显，效能的含义更宽广，内容更丰富，意义更重要。机构改革不但要保证政府机构工作的高效率，更重要的是实现政府机构进行城市管理工作的高效能。提高政府机构的工作效能，是政府机构建设和改革工作中的核心问题。
（三）统一的原则 城市管理工作纷繁复杂，涉及城市管理的各级、各个部门或机构。一方面，只有这些机构组成上下贯通、左右协调的统一整体，合理分工，相互协调，才能步调一致地完成城市管理任务；另一方面，城市管理各个级别、各个机构之问的相互协调，既需要一个统一的协调机制与机构，更需要一个统一的领导者。城市管理体制改革中所提到的市级统一领导就是这一原则的表达。当然，在贯彻统一原则的时候，要正确处理好统一领导与分级管理，统一领导与分工负责的关系。
（四）法制的原则 所谓法制原则，是指通过法律制度的形式确定城市管理机构建立与撤销的程序，规定城市管理机构之问的关系，赋予其相应的职权；通过法律确定行政人员的选拔、任免以及编制；通过法律确定城市管理活动的方式和内容。城市管理机构改革中的法制原则，就是要求这种改革必须依法进行，改革中出现的问题也要依法处理等等。因为只有这样，才能保证改革后的城市政府机构的权威性。
三、城市政府机构改革的思路与措施
党中央早在党的“十五大”报告中指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统
一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。”党的“十五大”报告为我国城市管理机构改革指明了方向，提供了思路。
（一）建立城市综合管理机构 根据“两级政府、三级管理”的城市综合管理体制的要求，建立一个具有高度权威的综合性城市管理机构来承担城市管理工作的宏观调控职能。
这个综合管理机构应由政府主要领导挂帅，各有关部门参加，享有独立的经济主体和执法主体地位，在区、街设立派出机构，统一城市综合管理机构指挥。同时，组成城市综合管理监察大队，内部根据职责不同设若干监察中队。城市综合管理监察大队与城市综合管理机构合署办公，确保行政管理和执法机构的权威性，也有利于精简机构，便于管理。
（二）加强城市管理宏观调控 要积极调节政府的组织结构和人员结构。在机构设置上，要按照政企分开的要求，大力精简、合理调整或撤并专业经济管理部门和综合部门内部的专业司局，减少管理层次。撤销因人设置的机构，裁减人浮于事的人员，加强为政府决策服务的参谋机构和工作机构，充实强化决策咨询、调节监督、信息反馈、审计、法制等宏观调控的职能
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部门，建立科学、高效的城市管理体系。
（三）进一步提升社区自治能力 社区服务与管理是城市管理中非常重要的方面或内容。为使社区服务与管理合法、合理、顺利地开展，必须不断提升社区自治能力。
为此，必须做好以下工作：一是明确社区组织的权利。社区自治组织依法拥有自主权、协管权和监督权。有关方面要积极促成社区自治组织的建立与健全，并制定相关政策措施，保证社区组织有权力、有人力、有财力完成各种协办事项，实现社区居民依法享有当家作主的权利。二是明确政府部门的指导职能。政府要转变角色，明确定位，对社区的主要职能，从过去的领导转到指导、从指令转到协调、从管理转到服务上来，不能直接插手社区事务，不能行政包办社区工作。
（四）培育和发展社会中介组织 培育和发展社会中介组织，充分发挥社会中介组织承担的部分政府职能中“外移”出的微观管理和社会服务职能，是实现城市政府职能转变的基础与重要途径。
为此，要积极出台有效政策，加强对社会中介组织的培育、引导和监督，具体措施包括：切实简政放权，让社会中介组织承担服务性、社会性的职能；尽可能减少对社会中介组织的行政干预，创设社会中介组织平等竞争的制度环境；完善法规，强化管理，将社会中介组织纳入法制化、规范化的轨道；要有计划、有重点、有步骤地发展社会中介组织，同时要积极引入竞争机制，允许国外的一些中介组织进入我国，促进我国社会中介组织的发展。
（五）加快政府管理信息化建设 当前，在建设数字城市的过程中，数字政府一直被作为重要的方面来建设。通过数字政府的建设，推广电子政务，公开办事程序，明确政府管理的职责与权限，不断提高城市政府管理工作的效率和监管的有效性。同时，数字政府的建设，也有利于纠正政府工作人员中的以权谋私等各种坏作风，防止腐败的发生。还有利于精简机构，减少政府工作人员，减轻国家财政的负担。
另外，政府管理信息化建设，还是城市政府进行民意测验，大兴调查之风，了解城市管理真实情况，倾听服务对象的呼声，切实解决城市居民反映强烈和不满意问题的重要途径。而且，加快政府管理信息化建设，也才能更好地适应加入世贸组织的要求，转变政府职能，加大城市各级政府管理体制的改革和创新力度。
据《南方都市报》2003年1月18日报道：
深圳市吸收了英国、美国、新加坡、中国香港等国家和地区的成熟经验，筹划“行政三分制”相关改革，打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。实行“行政三分制”改革后，深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局。“决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。”
深圳已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置．比如除计划局外，将原有的主要经济管理部门统一整合为两个局，一个管内经贸，一个管外经贸。同时按大交通、大文化、大系统的要求，设置了相应的机构。深圳的一些局职权范围与内地的数个政府部门相当。
改革方案基本定稿并获中编办原则同意。深圳准备在今年上半年推行此项改革，现在的许多政府部门可能将就此消失。
据悉，深圳是全国唯一推行此类试点改革的城市。
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第六章
城市管理体制
思考题：
1、城市管理体制概念中包含哪些方面的关系；
2、我国城市管理体制的现行模式如何；
3、试论我国的城市管理体制的改革；
4、我国城市政府机构改革的目标与要求是什么；
5、试沦我国城市政府机构改革的思路与措施。
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