借鉴国际经验完善黑龙江省政府购买公共服务体系
摘要：政府购买公共服务作为其提供公共服务的新形式，已被广泛应用于公共服务领域，并逐渐成为提升政府服务水平的重要途径。政府购买公共服务有利于提高公共财政的使用效率，促进政社合作，有效满足公众需求。通过对黑龙江省政府购买公共服务存在的问题进行分析，学习借鉴西方发达国家的成功实践，提出建立健全政府购买程序和监管评价体系、完善政府购买公共服务的保障措施等对策建议。
关键词：国际经验；公共服务；政府购买
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-3283（2016）04-0107-03
一、前言
政府购买公共服务能够有效解决公共服务供给不足，推进政府职能转变并提高公共服务的效率和质量。2013年，国务院对改善公共服务、进一步转变政府职能作出重大部署，要求加大公共服务购买力度，在公共服务领域引入更多社会力量。随着改革开放的逐渐深入，黑龙江省经济发展速度不断加快，普通民众生活水平不断提高，同时对公共服务的要求也发生了新变化。为了适应新变化，政府通过购买公共服务的新方式将公共服务交给社会组织来提供，具体来说就是通过与社会组织进行合作，借助社会组织的市场化手段来提高公共服务的效率与质量。
目前，政府购买公共服务已被我国各级地方政府广泛应用于许多公共服务领域，并呈现出多样化和地域化的发展趋势。从地域来看，已从经济发达的大中型城市向较发达城市推进，政府购买公共服务的推动力量和实施主体已从各省、直辖市覆盖到街镇各级政府；从发展规模看，政府购买社区公共卫生服务以及养老服务均得到了快速发展。本文通过理论研究及社会调研，学习和借鉴西方发达国家的成功经验，结合黑龙江省自身发展实际，提出适合本省发展的公共服务购买机制以及相关对策建议。
二、黑龙江省政府购买公共服务存在的问题
随着黑龙江省不断完善政府购买公共服务，公共服务质量不断提高、社会组织积极成长、政府职能快速转变，但仍存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几方面：
（一）相关法律法规不完善
当前，我国政府购买公共服务仍处于尝试探索阶段，相应的法律法规还在调试中，所以政府购买行为尚未得到规范。黑龙江省由于缺乏公共服务购买方面的理论研究和相关实践，所以有些条例及法规缺少合理性和可操作性。只有建立并完善相关的法律法规，为政府购买公共服务的实践提供法律依据，才能使市场机制正常运行，维护营利组织与非营利组织的利益，进而激励他们提高服务质量，最终实现公共利益最大化。
（二）购买程序不规范
规范的购买程序是公共服务购买机制正常运行的重要条件。由于受到很多因素的制约，黑龙江省政府购买公共服务的过程往往缺乏竞争性与公开性。他们并没有选择公开招标的方法，而是往往根据社会组织的知名度或者通过私下协商的方式来决定公共服务的提供者。黑龙江省公共服务购买程序不规范还体现在信息公开不及时，虽然在推进政府信息公开方面做了一些工作，但省直部门预决算信息公开还存在进展不平衡、内容不规范等问题。
（三）购买领域狭窄
虽然黑龙江省政府购买公共服务的覆盖范围已经涉及许多领域，但整体上购买的范围仍然存在局限性。由于目前尚仍处在尝试探索阶段，没有得到大规模推广，所以黑龙江省政府购买公共服务规模较小。同时由于公共服务一直以来都是由政府直接提供的，人民群众普遍认为提供公共服务是政府的职责所在，如果改由社会组织提供，势必对其能否提供满意的公共服务表示严重怀疑。
（四）社会组织力量薄弱
社会组织已成为推动黑龙江省社会发展的重要力量。截至2013年末，全省已登记社会组织达14134个，其中基金会66个，民办非企业单位532个，社会团体988个。从总体上看，黑龙江省社会组织数量偏少，规模较小，还存在发育不全、专业能力欠缺等问题，同时在服务能力、服务质量、服务意识、服务水平等方面仍存在不足。许多社会组织只顾追求眼前利益，不进行规范管理，不遵守职业操守，不能为社会群众提供良好的公共服务。
（五）评价和监督机制不健全
公共服务购买不能简单地用购买数量或者节资指标等来衡量，更重要的是通过服务对象的切身感受来衡量。尤其是有些服务周期较长，往往需要很长的时间才能看到成效，在这种情况下想要找到合适的指标来衡量服务质量就变得更加困难了，这也对服务提供过程的评价与监督带来了更大的挑战。目前，黑龙江省政府购买公共服务的监督与评价体系均不完善，许多部门与一些社会组织存在着复杂的利益关系，这种复杂的关系使得评价与监督变得更加困难。评价与监督机制不健全所催生的腐败、寻租等现象将对公共服务购买的效果产生严重影响。
三、国外政府购买公共服务的实践及启示
（一）国外政府购买公共服务的实践
1多领域的美国式政府购买
美国是最早进行公共服务购买实践的国家之一。合同出租与公私合作是美国政府购买公共服务采用的最重要的两种方式。建筑、食品生产以及学校等主要采取合同出租的方法进行购买。而污水处理系统和交通设施等基本是通过公私合作的方法购买得以实现的。此外，美国政府购买的内容还包括就业、教育、养老以及咨询服务、垃圾收集等各个方面的公共服务（见表1）。
表1美国政府购买公共服务情况项目操作方式购买内容教育服务、文化服务、医疗卫生服务等购买方式公平竞争，与购买方签订合同提供方营利组织、非营利组织经费来源联邦政府、州政府以及健康保险2以竞争求质量的英国式政府购买
英国政府以效率和经济为目标，以市场为导向，率先将竞争机制引入公共部门。英国政府引入竞争机制主要通过实行非垄断化，并极力推进公共部门之间以及公共部门与私营部门之间的竞争。非垄断化针对的主要是私有化后的公共部门，为了加强竞争，英国政府明确规定了私有化后的公共部门的股份持有比例。同时，英国政府要求在特定领域必须实行合同出租或公开竞标，有利于竞争者顺利进入市场并展开良性竞争。
3改革最为彻底的新西兰式政府购买
作为公共服务购买改革最为彻底的新西兰，不仅在医疗卫生领域和福利领域，而且在政府活动的其它领域，新西兰政府都以契约或合同承包的方式将公共服务的提供交给私营组织。新西兰把市场机制引入公共服务领域方面的模式比较特别，体现在将绩效管理全面贯穿于公共服务领域。良好的竞争机制能激发各个部门提高效率，降低成本。
4稳健的澳大利亚式政府购买
澳大利亚政府在购买就业服务方面成效尤为显著。澳大利亚就业服务体制充分体现了公平、公正、公开、低耗和高效的特点，实现了政府制定规则，并建立政府监督管理、市场公平竞争、社会平等参与的体系。澳大利亚就业服务新体制更能体现市场化和社会化在就业服务中的重要地位，提高了工作效率，节省了行政开支，转变了政府职能，提高了弱势群体失业者和其他失业人员的再就业率。
（二）启示
1根据我国国情选择多种购买方式
我国公共服务购买尚处在摸索尝试阶段，因此还没有一致规定的购买方式。许多西方发达国家公共服务购买属于内部采购，公共服务购买、生产及提供是分开的。但我国只有少数地区能开展合同外包，许多地区仍然在政府的引导下提供公共服务，因此应学习和借鉴国外经验，根据实际情况选择多种购买方式。
2鼓励多主体在公共服务方面运作
随着治理理论的深入发展，世界各国大力推广多主体在公共服务方面运作。多元主体与其它社会组织在公共服务中共同发挥优势，可以有效促进各社会组织之间的竞争并且推进公共服务购买进程。
四、完善黑龙江省政府购买公共服务的对策建议
（一）建立健全政府购买程序和监督评价体系
1建立透明的购买程序
黑龙江省应通过电视、广播、报纸和网站等多种传播途径向社会进行公开招标，秉承平等、公正、公开的原则，对竞争机构进行严格考核，从中选择出最优的方案。针对省直部门预决算信息公开存在的进展不平衡、内容不规范等问题，应按照国家部署以及《预算法》新要求，极力推进预决算信息公开并做好信息公开过程中的答疑工作。建立透明的政府购买程序：第一步，明确群众在公共服务方面的需求，确定可行的规划方案。第二步，向社会进行公开招标，并对投标者进行公平、公正的考核，最后与中标者签订购买合同。第三步，中标的社会组织按照规定提供公共服务，并接受相关政府部门的监督管理。第四步，政府邀请第三方评价机构对公共服务购买过程以及项目完成的效果等进行评估。
2建立严格的监督体系和科学的评价体系
在公共服务购买过程中，黑龙江省应建立严格的监督制度，对出现的问题及时进行研究和反馈。另一方面还应建立科学的评价体系，对社会组织服务质量进行科学评估。公共服务购买的监督体系主要分为外部监督和内部监督。外部监督机制主要包括三个层面：第一，独立的第三方监督机构。第三方监督机构不仅需要对社会组织提供公共服务的质量进行监督，还需要对政府相关部门进行监督，以确保公共服务购买能够沿着正确的轨道良性发展。第二，社会公众监督。第三，媒体的监督。内部监督机制主要包括两个方面：第一，政府相关部门对公共服务购买的数量与质量进行监督。第二，政府相关部门对公共服务购买资金的使用情况进行监督。
（二）完善政府购买公共服务的保障措施
1健全相关法律法规体系
与西方发达国家相比，我国公共服务购买相关法律法规较为陈旧且基础薄弱，不利于指导和规范我国政府公共服务购买行为。因此，应加快立法进程，为黑龙江省政府购买公共服务提供法律支撑。首先，规范公共服务购买的程序和方式、招投标方法等，确保公共服务购买流程规范、透明。其次，明确非营利组织、私营企业等承接公共服务的市场主体的资质认证办法。第三，完善公共服务购买的财政预算管理制度。
2加强社会组织能力建设
许多西方发达国家都非常重视社会组织的能力建设，因为社会组织的能力直接影响其提供的公共服务质量。而黑龙江省的社会组织数量少且专业化程度不高，因此政府应通过多种途径培育社会组织，需做好以下几个方面工作：第一，了解社会组织在公共服务购买中的作用和地位，为社会组织的发展创造有益的环境。第二，建立健全社会组织相关的法律法规，完善适合社会组织发展的制度环境。第三，健全社会组织登记管理制度，放宽准入条件，创造有利于社会组织发展的环境。第四，加大对社会组织的监管力度，对社会组织行为进行严格规范。第五，提高社会组织的能力和素质，扩大社会组织的规模和数量。
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（责任编辑：马琳陈鸿鹏）（上接第106页）
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（责任编辑：董博雯）
