我国事业单位改革人员分流研究
摘要：事业单位承担了历次机构改革的成本。未来十年，事业单位人事制度改革将坚持科学化、民主化、制度化的改革方向。作为人事改革中不可回避的且必须迎头面对的人员分流将成为重中之重。本文试图从事业单位改革人员分流政策特点分析，阐述人员分流应坚持的原则。再分析我国事业单位人员分流不可避免的话题之一——面临的阻力，通过对此进行剖析，并试图找出解决阻力的办法。 总之，我国事业单位改革人员分流的尝试应在综合国情的基础上，开辟一条新路子。
关键词：事业单位，人事改革，人员分流
Abstract：Public sector shall bear the cost of the various institutional reform.Over the next ten years, the institution personnel system reform will insist on scientific and democratic, institutional reform direction.As an inevitable personnel system reform and must be confronted in the face of the personnel dismial will be the top priority.This article attempts from the institution reform personnel dismial policy analysis, this paper expounds the characteristics of shunt personnel should follow the principles.To analyze our country institution personnel dismial inevitable topic-one of the resistance of the face, by the author, and tried to find out the way to solve resistance.In short, institution reform in China personnel dismial attempt should be in on the basis of comprehensive national conditions, open up a new path.Key words：Public sector，institution personnel reform，personnel dismial
事业单位是我国计划经济时代的产物，过去在我们的社会生活扮演了重要的地位。其实只要对中国的这种特有体制稍加了解就会知道，我国的事业单位其实是行政的一种延伸，长期以来的都与政府有着千丝万缕的联系。有统计称，目前我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。随着经济体制改革的不断深人, 庞大的事业单位队伍与形势越来越不相适应，事业单位改革的呼声越来越高。但由于多方面的原因成果并不显著。但2011年以来的各种声音却让我们看到了希望。据中国之声《新闻纵横》报道，一度雾里看花的中国事业单位改革，终于勾出了清晰脉络。权威消息称：中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。这意味涉及超过126万个机构，4000余万人利益的事业单位改革，将全面开闸。①
作为事业单位改革的重要组成部分，人事改革的成败与效果将直接决定总体改革的成果。那么作为人事改革中不可回避的且必须迎头面对的人员分流也将成为重中之重。“事业单位改革能走多远，很大程度上取决于其人事制度改革的进展”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授这样形容事业单位人事制度改革的重要性，“事业单位改革即使取得了一些突破，如果没有人事制度改革的跟进，也会发生倒退。”② ①
②中国广播网凤凰网 http://news.ifeng.com/mainland/200912/1228_17_1490404.shtml
一、事业单位改革人员分流政策分析——特点
1、合理性。如果职工既得利益缺乏有效的保障，政策就为自身的推广设定了阻力。因此改制时要以实事求是的态度，切实保护职工既得利益。事业单位职工的既得利益可分为短期利益和长期利益。事业单位改革意味着职工事业身份的中止, 如国企改革一样，需要对事业身份进行适当的补偿，按照事业工龄年给予经济补偿，建立新型劳动关系，变事业职工为“ 社会人” 。考虑到事业职工与国企职工在收人和待遇上的现实差距，补偿标准应该适当高一些。长期利益。事业职工的长期利益主要体现在退体待遇的差别上，如果按照现行做法根据退休前的身份认定退休待遇及标准，对尚未退休的事业职工来说有失公平。因为改制后, 他们只能按照企业职工身份退休，在事业、企业退休待遇并轨之前,两者差距巨大。合理的做法应该是按照实际工龄构成享受退休待遇，减少事业职工因转换身份带来的损失。
2、连续性。考虑政策实施的可行性，政策设定应尽量保持连续性。改制政策设定时，常规的思维定式是“ 老人老办法、新人新办法”，即按照年龄或工龄来划分不同档次职工应该享受的政策，但这种办法的负面影响较大。落差过大, 不同年龄段待遇差别过于悬殊。在“ 新人”和“ 老人”之间缺乏合理的衔接，“ 老人” 一般包括已退休职工和接近退休职工，允许“ 老人”按照事业身份办理退休手续。但对靠不上“ 老人”的“ 新人”来说，哪怕是超过政策规定时限天, 退休后养老金就不能享受事业待遇，两者预期差距高达十多万元，这个差距难以用货币方式进行弥补，延缓效应明显。③受利益驱动，处于接近“ 老人”职工会动用所有的力量延缓改制时点，为这些职工说情的一般又都是政府官员, 因此，事业单位改革往往会一拖再拖,，改革阻力很大。保持政策的连续性既可增加合理性，又可减少改革的阻力。
3、前瞻性。虽然目前事业单位改革是局部的，从长远来看，事业单位改革必将全面推开，甚至可以视作政府机构改革的前奏。在安置政策设定时，应该适当超前，具有一定的前澹性，既为全面推开事业单位改革作准备，也为深人开展机构改革积累经验。因此，应该尽可能搭建一个兼容性强的安置政策平台。
4、导向性。从现实来看，有大量的人才滞留于机关、事业单位，即使他们面临着良好的发展机会，也往往难以做出坚决的选择，因为离开机关事业单位，就等于要放弃多年积累的机关事业单位的宝贵工龄, 过高的机会成本, 障碍了人员的正常流动。因此，要在制度上对此做出安排，逐步恢复机关、事业单位自然分流的功能，促进人才的合理流动。
二、我国事业单位改革人员分流的阻力
事业单位改革必然遇到阻力，这是因为事业单位改革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有人在同样的时间内获得相同的收益。而人员分流工作历来都是事业单位改革中的难点，往往出现小改没成效，大改又怕引起社会震荡的两难局面。
（一）、事业单位改革最大的阻力来自于事业单位系统内部
主要有以下三方面的阻力： ③ 王呈斌; 陈敏菊.事业单位职工的安置政策设计[N].当代经济.2005年 01期
1、中国传统思维、观念的阻力
前面已经说了我国的事业单位与行政机关密不可分，长期以来就是对行政的补充，政事不分也是一大特点，官僚色彩极其浓厚。中国是一个具有两千多年封建官僚主义传统的国家, 自古以来就有“官者, 管也”的传统。我国封建王朝虽几经更迭，但官僚制度却愈益成熟和严密，在我国形成了根深蒂固的官僚制度和“ 官本位”意识。再者, 由于我国曾经长期实行高度集权的计划经济体制，许多人仍然认为做官才能获得较高的社会地位，较稳定、优厚的经济待遇。这种由封建官僚政治文化传统转化而来的“官本位”意识阻碍了地方政府职能转变和人员分流。
2、对个人出路的担忧
据调查，将近一半的事业单位人员对组织会做到妥善安排持怀疑态度。尤其是一些年龄较大和一些素质较差、工作能力较弱的人员在市场经济的社会环境中缺乏竞争力，面临的就业和生活压力很大，使得这部分人的心理压力变大，势必对事业单位改革产生反作用力。
3、对富余人员分而不管的担忧
精简是事业单位改革的主要内涵，也是衡量改革成效的直观成果。④对于精简出来的富余人员，有的单位将其分流出单位就不管了，为分流而分流, 而有些接纳富余人员的基层企事业单位，则将他们看作包袱。将被分流出单位的工作人员本来在思想上就存在一定的心理障碍，一些单位的不负责态度，进一步增加了他们的思想压力，增加了分流工作的难度。
（二）、制度方面的阻力
1、单位和人员编制管理的制度缺失
由于编制管理制度缺失，使得单位和人员的增加缺乏硬性约束，领导说一句话或批个条子，比规章制度更有效，从而使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果难以维持较长的时间。结果是每隔几年都要动一次大的“手术”，每一次改革基本都是从头再来，社会震动很大，事业单位人员人人自危。
2、财政预算约束的软化
财政对单位人员编制约束的软化，表现在单位编制管理与财政预算管理时有脱节，存在不少的漏洞，导致财政不合理负担增加。长期以来，我国对财政负担人员的工资发放，一直采取的是“列入单位预算、资金层层下拨、单位发放到人”的松散管理方式,要杜绝上述现象的发生，财政统发工资势在必行。
3、事业单位和后勤体制的滞后
事业单位改革的经济动因无疑是要减轻财政压力。每次单位改革前, 都有不少部门突击成立新的事业单位，大量增加事业编制。分流的人员进入其他事业单位，吃的还是财政，事业单位改革的经济目标因此大打折扣。另一方面，目前很多单位都保留着自己的后勤服务机构,或有从事后勤服务的工作人员，他们通常占用的也是事业编制。由于改革精简的是事业编制，因此这些人没有成为分流之虞。在改革中，这一明显的漏洞往往给一些单位玩“事业编制”变“事业编制”的数字游戏提供了充分的施展余地，使人员分流流于形式。
4、法制的不健全
历次改革都不能“及时地将改革成果上升为法律，使得成功的经验不能通过修正、补充上升为法律稳固下来”，这是导致事业单位人员事后反弹的重要原因。④ 林赟，中国行政机构改革中的人员分流问题[N]，时代经贸(下旬刊)，2007年第十期
此外，由于缺少编制法规，以致造成日常的编制管理“无法可依”；同时，也由于现行有效的事业单位组织法的粗疏化，造成了“有法难依”和事实上“ 无法可依”的状况。
（三）、外部环境的阻力
1、分流渠道狭窄。人员分流面相对较窄，分流渠道相对较少。从省、市到县、乡,越往基层事业单位超编越多，需要分流的人员比例也就越大。尤其是处于内陆经济欠发达地区，可以自由调动的资源显得非常有限，单位改革的回旋余地相对狭窄，人员分流面临的阻力大。
2、社会保障体制改革滞后。社会保障制度改革是与事业单位改革相配套的一项重大措施。从现行情况看，还显得比较滞后。首先，事业单位—— 企业——个体，社会保障水平逐项降低，事业单位改革不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在利益判别产生的“逆向流动”的困难；其次，目前的保障主体主要由单位来承担。离开了单位，就意味着失去了医疗、保险等保障。这些都使许多人员不愿意离开单位，增加了富余人员分流的难度。
3、监督缺位。由于在改革中，政府既是改革的主体，又是改革的对象，改革方案既形成于系统内部，又在系统内部组织实施，这就难以避免部门本位主义的困扰，许多部门往往从本部门的利益出发，争取人员编制的数量。事实上，事业单位改革方案较少有充分经过民主讨论的情况，最多是在改革方案上报之前简单地知会一下。
三、解决人员分流阻力的对策
（一）、借鉴历史经验。以往几次改革，为分流人员提供了经验，探索了路子。
1、完善并严格离退休制度，认真安排老干部退休离休。允许近离退休年龄的机关人员提前离岗。
2、实行离职补偿金制度。具体就是对分流人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定，然后根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的幅度。
3、选派部分符合条件的人员充实到基层任职；鼓励精简下来的人员申办私营、个体企业，或者到农村去创办农场、养殖场，在政策上给予适度倾斜，如在贷款方面予以扶持，给予税费方面的优惠等。(为分流下来的人员提供定向进修和学历培训的机会，他们在培训期间原有的各种待遇保持不变。) 鼓励分流下来的人员到乡镇企业工作，在一定时期内保留原有待遇不变，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收事业单位分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离单位，一方面可以解决他们的后顾之忧，另一方面可以实现单位与人员的消肿目标。
（二）、在新形势下解决人员分流问题的对策
随着改革的不断深入，应该用新的视角看待人员分流问题，并用新的方法解决人员分流中出现的新问题。
1、提高认识是前提
分流人员不再是一种消极的手段，而是能够与生产力的发展结合起来，促进经济建设，这也体现了事业单位改革的最终目标。
单位富余人员不再是包袱，而是社会的财富，是社会经济发展和现代化建设的重要力量。一般地讲，单位人员的素质比较高。但由于单位人员过多，许多有用之才作用得不到发挥。从单位分流一部分人员出去办企业，搞服务实体, 发展第三产业，使他们的聪明才智有了用武之地，也能促进经济建设和第三产业的发展。
2、拓宽分流渠道是关键
在传统计划经济条件下进行单位改革, 分流人员的安置主要采取组织上包办，在单位内部消化的办法。但随着认识的提高，分流之路应大大拓宽。一方面可以继续在内部进行结构调整, 把部分富余人员调剂到急需充实加强单位和基层, 这对改善结构, 提高效率, 是十分有益的。另一方面则是从全社会范围内进行结构调整, 在更为广阔的天地里安置富余人员, 实现人力资源的合理配置。在社会范围内对人员实行合理分流, 与单纯的撤并或简单的加减是有着严格的区别的。它要根据社会经济发展的要求，按照社会化大生产的分工原则, 既填补社会需求的空白, 又强化社会服务的薄弱环节, 以达到促进社会生产力发展的目的。实践证明：在全社会范围内进行人员分流，比局限于事业单位内部进行分流，意义更深远, 效果更明显。
3、注意掌握政策界限
在社会范围内妥善安置富余人员，并不是一件轻而易举的事情。需要政府去组织、引导和支持, 采取一定的鼓励措施和优惠政策，但需要明确和掌握有关的政策界限, 避免产生偏差。总的要求是：既要坚持人员分流的基本原则, 又要采取一些过渡性措施。
4、加快配套体制改革，健全社会保障制度，消减分流阻力
针对目前社会保障制度存在的问题，亟须加快医疗、养老等方面的社会保障制度建设，明确社会保障制度改革的思路，结合社会公平、社会稳定的目标，实现社会基本保障的普及化、公平化，以消除分流人员转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，保证改革的顺利推进。
5、依法定编提供动力和保障
当前较为紧迫的工作：一是加快事业单位组织立法, 修改目前现行的事业单位组织法。二是加快单位编制法制化。在科学论证的基础上, 依法确定事业单位总定员, 并将编制的扩充、增减纳入法定程序。重点是对事业单位的规格、数量和人员实行定编定员, 通过制定法律加以规范。三是将交叉重复的程序加以合并，繁琐的加以简化，缺乏的加以完善，并以法律、法规的形式给予确定下来。
四、我国事业单位改革中的人员分流问题涉及范围广, 矛盾尖锐,
直接关系到事业单位改革的成败, 甚至于社会的稳定。各有关部门应该提高认识，通力合作, 疏通渠道，加快配套体制的改革, 切实解决。
