纵横交叉管理，发挥双核效应
打造工程建设廉政风险的“矩阵式管控”
——**公司开展“廉洁路桥”建设主要经验做法
（2012年9月）
“如果要提拔一个人，让他去管工程；如果要毁掉一个人，也让他去管工程”。这是针对工程建设领域腐败案件高居榜首现象的一句戏言。其背后的含义是：从事工程建设管理工作能让人以最快速度“富起来”，也能以最快速度“倒下去”。
然而，对于承担了市多项重点工程项目的**公司的管理团队而言，并没有一语成谶。**公司从2003年成立至今，共投资建设62项干线公路项目，累计完成公路项目投资超过380亿元，新建公路超过500公里。由于创造性地推行和实施了“矩阵式管理”的模式，有效建立了独具**特色的“廉政风险防火墙”，落实了权力制衡机制和内部自我约束机制，没有发现一例工程腐败贪污现象和案件，真正做到了“工程上马，干部不落马”，成功打造了让人民满意的“阳光工程”、“廉洁工程”。
一、路桥特色的“矩阵式管理”模式
矩阵式管理是一种交叉、双向的管理模式。也称系统式或多维式管理，与传统的一维式管理相对。其特点是将管理部门分为两种，一种是自上而下的垂直管理职能部门，另一种是为完成某一项专门任务而由各职能部门派人联合组成的专门小组，并指定专门负责人领导，任务完成后，该小组成员各自回到原来部门。如果这种专门小组有若干个的话，就会形成一个为完成专门任务而出现的横向系统，这个横向系统与原来的垂直领导系统就组成
1 了一个矩阵。
在日常工程管理中，**公司通过打造矩阵式管理模式平台，在实现分岗查险、分险设防、分权制衡、分级预警、分层追责方面进一步明晰了管理层次，突出了纵向监督管理和横向协同，最大限度地减少了权力与利益的接触，从而形成有路桥特色的“廉政风险防火墙”，有效强化责任落实和廉政效能监督。
二、“矩阵式管理”模式在工程管理实践中的应用
（一）分岗查险——以“精细化管理”为手段，针对腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，探索运用现代管理系统。
分岗查险，即以各单位领导班子成员、中层岗位负责人、关键岗位责任人为重点，组织全体党员干部对照岗位职责，通过剖析自查、互找互查、专项排查、业务单位和群众代表帮查等多种形式，从思想道德、岗位职责、制度机制等方面查找各部门和岗位的腐败风险，并对查找出的腐败风险进行梳理、分类、评估、公示，逐步实现重大工程建设腐败风险“精细化管理”。
以工程质量、计量和技术变更管理方面的风险点为例，在重大工程建设领域履行合同的环节，往往有个别施工单位为了降低施工成本，获得更大利益，通过给予监理单位或业主相关管理人员一定好处，要求放松项目监管，致使出现施工偷工减料、弄虚作假等问题。工程设计变更、签证方面，由于受进度要求、项目方案变化及施工措施调整等影响，也可能出现施工单位与部门负责人及监督方串通，违规变更工程量，调整工程预算，或巧借变更设计增加项目、拖延工期、提高单价、虚增工程量等不法行为。
在这方面，**公司独特的矩阵式管理模式为推进廉政风险点
2 的“精细化管理”提供了坚实的制度保障。近年来，**公司的内部管理立足于新的变化、新的情况、新的实践和新的发展，在公司内部全面推行了“精细化管理”，以“精”为目标，以“细”为手段，务求达到“精细化的规划，精细化的分析，精细化的控制，精细化的操作，精细化的核算”，实现企业管理从机会型到战略型、从经验型到科学型、从粗放型到精细化的转变。在此基础上，公司纪委通过采取“自己找、部门评、领导审、组织定、公示明”的程序，在全方位、全员认真排查了在岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境方面潜在的廉政风险点，重点人员涉及工程招投标、质量、计量、变更、安全、支付等环节等方面，并对查找出来的廉政风险进行归纳梳理和审查评估，按照风险发生几率和危害损失程度确定风险等级，做到岗位职责明确、廉政风险清楚，为逐步形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制。
（二）分险设防——以“分权分责”为基础，不断探索反腐倡廉和风险防控的新路子，适应公路建设的发展形势。
为使矩阵式管理发挥最大功效，**公司按照职责法定、权责一致的要求，针对各岗位的工作性质和业务特点，加强互动协调，强化廉政效能监督，**公司采取了行之有效的“量价分离”模式，主要思路是在现行工程量清单模式下，对工程技术（合同、质量、进度）、工程量、综合单价等业务工作的重要风险点采取分部门、分岗位审批的模式。
一是招投标管理廉洁风险防控。为了有效避免工程招投标过程中的“暗箱操作”现象，**公司已制定较完善的整套招投标制
3 度，如《内部招标（采购）工作规范》、《招标与采购管理规定》等，对不同金额、不同范围的工程或采购项目均有明确的规定。其中较大项目的招标工作，由计划合约部实施，但具体现场管理由属下公司或管理处执行，在纪检部门的全程监督指导下，工程招投标实现了专业化的公开透明阳光作业。例如，在严格资格审查同时，不限制参与投标单位数量，最大限度地吸引潜在的投标人，减少资审环节中的人为因素，让市场竞争的优胜劣汰机制发挥最大的作用；评标时，对技术标只评审不打分，对经济标报价采用两次平均的办法进行得分计算，既有别于最低价中标，避免投标人恶性压价竞争，又能让投标人充分竞争，实现公司所定的“合理较低价”中标原则。
二是工程计量支付廉洁风险防控。个别施工单位往往通过行贿的手段，采用多报、虚报工程量或提高结算单价的方式谋取不正当利益。针对这个廉洁风险点，**公司所有工程计量的申报、审核和批准流程严格执行《工程项目计量支付管理办法》，通过规范在建工程项目的计量支付管理和监管工作，有效控制工程造价，提高工程项目管理水平，提高工作效率。在具体流程上，工程计量管理工作由下属公司或工程管理处负责，即根据招标文件的规定，管理处督促承包人上报三级工程量清单和报价预算分析表，以作为期中计量支付和结算的重要依据之一。工程管理部负责对经管理处初审的工程量清单进行监督、检查、指导、考核等工作。在工程款支付阶段，由管理处负责审核及提出申请，报市公司计划合约部等相关部门、分管领导批准后，由财审部划拨至施工单位监控帐户。
三是工程合同管理廉洁风险防控。有的施工单位以低造价中标后，为了“堤外损失堤内补”，中标后想方设法采取变更合同或规避合同条款的手段，实现低价中标，高价决算。按照**公司《公路工程建设项目造价管理办法》的规定要求，合同签订以中标价和清单单价为依据，按招标文件有关合同条款，确定合同价，形成合同清单文件作为合同文件的重要组成，任何部门或者个人不得更改。此外，对“技术咨询”、“工程勘察设计”、“工程监理”、“工程施工”等项目，采取在签订工程合同的同时，签订廉政合同的“双合同”制，以行之有效的制度管工程、管干部。
四是工程变更管理廉洁风险防控。**公司《工程设计变更管理办法》规定，一般项目以下属公司或管理处为主体做好工程变更管理工作，组织召开变更方案审查会议，**公司分管领导和职能部门对变更进行立项并审批。例如，金额在50万以上（含50万）200万以下的一般变更，**公司变更办主任或变更办派员参加变更方案审查会；金额在200万以上（含200万）的一般变更，**公司总工及变更办参加变更方案审查会，技术主管部门报备初步设计审批部门；较大或重大变更则更为严格。此外，所有的工程变更都要组织工程变更方案，由业主、设计、监理、施工等各单位代表参加，共同审查、确定变更方案并形成会议纪要，充分发挥了民主决策和民主监督的效力。
五是工程财务管理廉政风险防控。为了预防施工单位对工程预付款、进度款的恶意转移，**公司从有利于工程建设的需要出发，严格执行市政府规定的资金管理办法以及公司有关规章制度，加强日常财务管理。切实推进效能监察，规定各施工单位设
5 立“网上银行帐号”，实行业主与施工单位“双签”制度，对所拨付资金的流向实时监控，强化资金使用的事前、事中和事后的全过程监督。
（三）分权制衡——以制约和监督权力运行为核心，围绕工程建设构筑反腐保廉预防体系，从源头上预防和治理腐败。
**公司高度重视重点工程管理领域体系建设，从成立之初就建立起一套完善的管理体系，对重大建设项目推进工作实行矩阵式管理。目前，属下子公司均为市公司的全资子公司，每个重大工程设立管理处，在人、财、物方面均接受**公司的直接领导、垂直式管理。以项目为纽带，打破领导分工和部门界限，整合部门资源，发挥集体智慧，激发干部干事创业激情，扎实推进项目建设。
在纵向管理方面，作为**公司纵向管理的领导层及各职能部门，在“交叉监督”和“权力分散”的基础上，主要掌握项目在投资、质量、进度等方面的审批权，重点监督管理处和各参建单位如期完成建设投资计划。在审批权力的具体设臵方面，总工程师办公室负责立项、报批以及设计图纸的内部审查工作，计划合约部负责招标及合同管理，工程养护管理部则主要负责介入监督工程一线的各项进度管理、质量管理以及工程量审核计量工作。各部门业务分工不同，但在流程和职能上又相互监督、相互牵制，从而确保了廉洁、高效地推进工程进度和质量。项目建设完成后，通过纵向垂直管理，督促下属公司加强经营管理，加强廉政建设，提高项目效益，维护项目法人合法权益。
在横向管理方面，每一个重大建设项目由**公司领导牵头，
6 由各下属公司、各管理处领导班子负责协调推进项目建设的各项具体工作。以佛山“一环”为例，根据**公司“一环”工程分为东、南、西、北线的实际情况，在各区公司设立了五个工程管理处，授权各管理处现场指挥和开展“一环”工程建设，采取“一班人马、两套牌子”的模式，整套管理人员则接受规范的公司制管理。佛山“一环”项目从开始就实施由工程管理处具体实施管理的模式，跳出了公路建设政府行为的传统模式，理顺了传统意义上的管理不畅，调动了管理人员的积极性。
（四）分级预警——把“无欲则刚”作为信条，领导干部做表率，带动各级管理人员提高风险防范的警觉性。
**公司通过建立健全纪委组织协调、部门各负其责、依靠员工支持和参与的反腐败工作机制，坚持分级负责、预防为主、突出重点、务求实效的原则做好廉政风险预警防控工作，主要领导亲自抓，其他领导分工抓，一级抓一级，层层抓落实。
1.领导问责，全面落实党风廉政建设责任制。**公司全体领导都清醒认识到个人行为的影响力和作风建设的重要性，在行动上率先垂范，认真贯彻落实民主集中制原则，坚决不搞“一言堂”、“家长制”，坚持集体领导、集体议事和集体决策的工作制度。在具体工作中，凡属“三重一大”重要事项，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，坚持沟通在会议之前，决策在会议之中，落实在会议之后，按照党委议事规则由党委集体讨论决定，形成了团结共事、公正清廉的工作氛围。
2.中层预警，筑牢拒腐防变思想道德防线。**公司高度重视提高中层管理人员廉洁风险防范意识，系统立体化的宣教格局逐
7 步完善。通过办班辅导、上党课、观看廉政教育片、发放学习材料等形式，开展了理想信念、革命传统、权力观、社会主义荣辱观、作风建设、反腐倡廉形势等主题教育，几年来，共组织讲党课、作反腐倡廉报告超过80场，参加教育的管理人员2000多人次；组织观看《“蚁穴”透视——两宗基层腐败窝案警示录》等正反面教育片20余部150多场，观看2200多人次；发放《反腐倡廉教育读本》、《廉政忠告》等学习材料约1200册（盒），工程建设领域的党员干部教育面达到100％。
三是贴近一线，加强重点岗位廉洁从业教育。在工程建设领域的一线重点人员和重点岗位廉洁从业教育方面，**公司把反腐倡廉教育纳入业主代表、计量人员、审价核价等重点岗位的教育培训规划，在日常工作中注重心理疏导。为增强教育的针对性和有效性，定期开展了针对各部门、各下属公司全体管理人员、工程参建单位项目经理、监理人员、设计代表等重要人员的预防职务犯罪讲座15场，参加教育超过500人次；与市检察院、市交通运输局联合召开工程建设管理重点岗位人员座谈会，加强业主代表和监理人员的监督管理，促使其正确履行职责，保证工程质量；对所有新提拔领导干部进行干部任前大会、岗前廉政培训等，为今后更好开展工作、廉洁从业奠定良好基础。
（五）分层追责——以效能监察为传动力，积极构筑矩阵式检查监督体系，有效提升了内部控制和廉洁风险管理的有效性。
**公司按照矩阵式管理模式要求，抓住廉政建设项目推进的关键环节，进行节点控制，从而做到提纲挈领，确保效能监察和廉政监督环环相扣，梯次推进。近年来，**公司党委结合工程建
8 设、年次票征收和“一环”养护三大中心业务工作，围绕企业工作效率、工作质量、工作作风等方面的重要问题开展了各项廉政监督和效能监察工作。
一是全面推进效能监察工作。在《佛山市国有企业效能监察工作指引》的基础上，**公司以坚持效能监察与加强改善企业管理、治本抓源头相结合；坚持建章立制与完善企业内部监督约束机制相结合；坚持教育与奖惩相结合为的基础，根据工作实际，细化了效能监察工作方案，下发到公司各部门和各区公司执行。在日常工作中，积极探索并加以实施以“抓好五个方面，构筑五道防线”为主要措施的反腐保廉预防体系，努力做到在招投标环节实现公平、公正、公开，在资金使用环节做到快速、安全、有效，在工程施工和变更环节做到公开、透明，建立长效监督机制，构筑长效防线，杜绝贪污腐败、违法违纪的现象发生，为公司长远发展保驾护航。
二是引入HCS公路建设管理系统。公司领导层始终把优化工程建设领域的管理环境作为重要任务来抓，重大事项全部进行网上审批，阳光作业。如引入了“HCS公路项目建设管理信息系统”进行管理，对每个标段中的资金、技术、进料、变更、监理等环节全程上网，业务范围涵盖了业主、监理和承包人三个方面的工作，通过网上透明操作进行全程动态管理和监控，增加了工程造价管理的透明度。在集权模式下，一个承包人可能打通关节，通过负责人自上而下的“招呼”强行通过某项目。而“HCS系统”在技术上则为领导滥用权力设置了障碍。承包人的申请必须经过层层审核，才能最终到达项目负责人。这一全过程都是公开的，这
9 就减少了走“上层路线”的可能性，缩小了领导的绝对权力空间，减少了腐败的可能。
三是开展职务犯罪预防共建活动。针对**公司以工程建设为中心的特点，公司纪委主动将廉政关口前移，配合实施“阳光工程”建设，重点抓好在建、在养工程“十大公开”，力求通过“阳光工程”建设建立长效监督机制，构筑长效防线。同时，按照**公司党委的统一部署和指引，由纪委牵头组织，**公司与佛山市检察院积极开展职务犯罪预防共建工作。2012年5月，筹备并成功组织了“廉政建设与工程建设同行”主题讲座暨共建方案签署仪式。在接下来的纪检工作中，双方将开展关于预防职务犯罪一系列工作，包括针对**公司各类业务中容易发生职务犯罪的部位提出防范对策和措施，及时发现和堵塞预防职务犯罪工作中的漏洞，并定期举办培训讲座，加强宣传教育等。
三、“矩阵式管理”——路桥廉洁风险防控经验总结
（一）有利于强化监督，构筑廉洁风险防控体系。 “带好头，用好人，讲品行”，这是企业落实廉洁从业制度的不二法宝。其中，“带好头”是最重要的一项。**公司的传统是领导干部以身作则，要时时处处走在前面，当先锋、做模范，要求别人遵守的自己先遵守，要求别人做到的自己先做到，这既是义不容辞的职责，也是重要的领导方法和工作方法。在此基础上，**公司的矩阵式管理模式像“防火墙”一样，明确职责，细化目标，量化考核，将工程一线现场与设计、施工、监理等业务单位接触的工程师、管理人员，和**公司掌握主要审批权的部门管理人员严格区分开来,从最大程度上减少了权力与利益之间的
10 接触，形成了统筹协调、务实高效的项目管理、推进工作体系，也确保了廉政制度落到实处。
（二）有利于完善制度，有效化解防范廉洁风险。 在矩阵式管理模式下，要在廉政风险防控工作中达到职责法定、权责一致的要求，着力解决权力梳理“边界不清、职责不明”的问题，**公司主要做到了：一是编制权力清单。在深化规范化工程建设管理工作的基础上，对各部门和下属公司的权力进行全面清理，由相应职能部门对清理后的权力进行确认和规范，权力事项一经公开，任何部门和个人都不得随意增设、变更和中止。二是拟制职权目录。对保留的每一项审批权力，依照有关法规和政策，明确权力依据、权力行使的范围以及各项证据，细化权力行使条件、种类和时限要求等，实行权力台账管理。三是绘制权力流程。按照权责明晰、易于操作、便于监督、提升效能的原则，对所有权力实施流程再造，绘制权力运行流程图，细化权力行使过程中每个关节点的流程控制和监管责任，确保权力行使公开透明、廉洁高效。
（三）有利于精细管理，树立岗位风险防控理念。 随着**公司各项业务的不断壮大，由于年龄不同、岗位不同，党员心态各异，价值取向多元，在工作中的思想和行为独立性、多变性、差异性日益显露出来，党员思想行为的“多元化”、“差异化”需要加强精细化管理。因此，摒弃以前凭经验、凭领导意志、凭强制命令的粗放式管理模式，将管理上升至精细化高度，进行细化分类、区别层次、制定标准，积极探索对不同群体精确、细致的教育、管理、监督新途径，让目标符合实际，制度规定易
11 于落实，使党风廉政教育内容和监督管理形式更加具有针对性和实效性，切实实现源头治理、防患未然。
在“矩阵式管理模式+精细化管理”的“双刃剑”作用下，**公司用具体、明确的量化标准，取代笼统、模糊的管理要求，将量化标准渗透到党风廉政建设的各个环节，以量化的数据作为工作成效的依据、分析判断的基础、考察评估的尺度，对工作进程进行导引、调节、控制，从而使经验式管理变成精细化管理。
（四）有利于以防为主，打造廉洁风险高压防线。 在矩阵式管理模式中建立风险防控责任追究制度，就是通过横向和纵向联系，平衡组织运行中分散与集中的关系，使各个管理层面之间相互协调、相互监督，更加高效地实现工作目标。通过整合协调与监督的资源，着力构建奖惩分明的项目督查考核机制。监督考核跟不上，所有的工作不是流于形式，就是推进无力。
因此，**公司在廉政建设的推进过程中，始终把廉政监督和效能监察作为考核各项工作实绩的重要指标，坚持防微杜渐，及早预防，对发现领导人员存在苗头性、倾向性问题或职工群众来信来访反映的违规问题，坚持实行诫勉谈话，批评教育，通过实施组织惩戒、经济处罚、组织调整等进行处理，早打招呼，及时提醒，督促整改，达到教育和挽救领导人员的目的。此外，利用矩阵式管理模式的优点，查找经营管理中存在的漏洞，可以及早掌握领导人员和重要岗位人员的苗头性、倾向性问题，及时制定行为规范，明确纪律要求，促进企业完善制度规定、规范程序和提高管理水平，更有效防控风险。
