一、美国农业发展的历史与现况
美国农业发展问题主要表现为农产品生产过剩 ,价格猛跌 ,农场和农民收入锐减 ,农场纷纷破产 ,农民失业 ,由此常常引发全面的经济危机。美国农业发展出现的问题大致有五个时期:1119世纪末到第一次世界大战前夕。由于西部开垦的大片荒地是肥沃的土地 ,不需花费巨大力量就可以获得较好的收成。这样使农产品的增长超过市场需求的增长速度 ,出现农产品过剩 ,引起农产品价格下跌。这次农业危机严重打击了美国东部的农业。因为东部农场规模较小 ,土地肥力较差 ,同西部相比缺乏竞争力。
2120世纪20年代到 “大萧条” 时期。这一时期工农业危机同时发生 ,主要原因是一战后各交战国家的农业生产逐渐得到恢复和发展 ,不仅减少了对美国农产品的购买 ,而且在国际市场上同美国竞争 ,使美国农产品出口大大减少 ,农场收入锐减 ,大批小农场破产。
直到二战爆发美国农业才进入新的繁荣期。3120世纪40年代末到60年代。这次出现问题的原因是战时膨胀起来的生产力同战后缩小的销售市场之间的矛盾激化。这问题持续时间长 ,危害严重。主要表现是: (1)农产品大量积存。除在侵朝战争和侵越战争时期外 ,其他年份几乎年年增加 ,这种情况一直持续到20世纪70年代初。这期间积存最多的是谷物。(2)农产品价格下跌 ,工农业剪刀差扩大。(3)农场收入下降 ,中小农户纷纷破产。1948年美国农场净收入177亿美元 ,1965年降为150亿美元;农场数目由1940年的635万个减少到1959年的377.1万个。4120世纪70年代中期至80年代中期。主要表现在农场债务负担沉重 ,收入减少。农场主从银行的借款已由1974年的733亿美元增加到1985 年的 2000 亿美元以上 ,每年为此支付利息就多达 200 多亿美元。美国农场主的现金纯收入扣除通货膨胀因素后 ,已从 1979 年的 320 亿美元降至 1985 年的 200 亿美元。中小农场主的处境十分困难 ,1981 — 1985年已有2万个农场因无法偿还债务而被拍卖。此外 ,外国廉价农产品也造成了对美国农业的冲击。由于国际经济衰退 ,再加上美元升值 ,农产品出口日益困难 ,低价的农产品倒流美国。许多海外市场被加拿大、巴西等国夺去。1970 — 1979 年美国进口小麦 2229.94 亿吨 ,进口大米195.72亿吨 ,进口玉米4695亿吨 ,进口大麦22515.95亿吨 ,进口大豆9.68亿吨 ,进口芝麻1662.2亿吨。
自1980 — 1985年 ,美国小麦、大豆、玉米的销售量分别下降20.3 %、20.8 %、23.5 %。5121世纪以来新的农业问题再度出现。主要是依靠生物科技发展高产农业和消费者食物安全偏好之间的矛盾促成了新型问题的出现 ,畜禽疫病对农业也产生了巨大的冲击。2000 年美国玉米种植者协会发表报告 ,由于欧洲和亚洲消费者不欢迎转基因农产品 ,美国玉米和大豆因此失去了国外的大片市场。1998年美国向欧洲出口玉米200万吨 ,1999 年猛降至 13.7 万吨;大豆出口也从 1998 年的 1100 万吨降至1999年的600万吨。出口商推销经生物技术改造的粮食导致美国农场主1999年损失 10 亿美元。2000 年美国农场主种植转基因农作物的面积减少16 %。据 《今日美国》 报道 ,2004年受疯牛病连带影响美国牛肉行业销量出现严重下降 ,牛肉行业面临裁员的压力。肉类加工企业的产量下降了 20 %左右 ,尤其是那些依靠出口为主的企业遭受的打击更是严重 ,大多数濒临倒闭。2006 年世界银行预测全球因禽流感影响的损失将达8000亿美元。
二、美国农业出现问题的原因及治理
在不同的历史时期 ,美国农业出现问题的形式呈现出不同的特点。但究其深层次原因却呈现出一定的共性: (1)农产品 “丰收悖论” 。从美国农业发展的历史看 ,无论是资源相对优势造成的丰收 ,还是现代科技投入带来的高产 ,都直接或间接导致了问题的形成 ,并引发了美国农村社会的系列难题。 “丰收悖论”、“谷贱伤农” 是农业出现的深层原因之一。(2)进出口贸易的相对劣势 ,主要是价格劣势和外汇劣势。(3)消费者偏好的影响。此外还有一些不可抗力的外部因素 ,如自然灾害、畜禽疫病等。
在这些原因影响下 ,美国农业的发展速度趋于减缓。1871 — 1920 年农业的平均增长速度为 2.65 % ,1921 — 1948年为1.46 % ,1949 — 1981年为1.92 % ,1982 — 1984年为 - 2 %。不仅如此 ,农业问题还和工业问题相互交织在一起 ,严重地影响着整个国民经济的发展。因此,美国政府从 1933 年开始采取了一系列政策措施对农业问题进行治理 ,70多年来 ,这些政策经过了许多次的修正和补充 ,已经发展成为一个以农产品价格支持为中心的农业政策体系。
美国政府对农业问题的治理有以下显著特征:11以农业立法手段约束各利益集团行为 ,使各项农业政策和农产品计划得到不折不扣的执行 ,为农业发展创造有利条件。美国农业立法以 “新政” 为界大致分为两个阶段: “新政” 以前政府干预较少 ,农业自主发展。立法主要解决土地分配、推行农业教育和研究的问题; “新政” 以后政府直接干预较多。直到小布什时期 ,美国行政当局每隔几年就要通过一部农业法 , 并标有通过年份的年号以表明其针对性 , 着眼于当前或可预见的未来一段时间内所要解决的迫切问题 ,共通过了约 40 多项农产品立法(或涉及农产品的综合立法) 。其中著名的 3 项永久农业法律是 1938 年 《农业调整法》、1948 年 《商品信贷公司特许法》 和1949 年 《农业法》,它们共同构成了美国现代常平仓永久立法体系 ,其政策目标是建立农业常平仓。3 项永久农业立法规定了商品信贷公司和全国农业保险机构进行农业补贴的政策 ,以及水土保持、农业保险等其他价格支持原则与程序。
21以强制性的政府保护作为支持农业的基本思想贯彻始终。在美国农业发展的历史演进中 ,农业的战略意义和农业利益集团强大的政治力量使政府把农业放在重要位置给予保护。19 世纪末 ,贷款压力加大和运输价格上升等原因使美国农场主面临困境 ,农业利益集团要求政府采取具体措施保护农业 ,于是美国政府开始以立法的形式控制了与农产品价格相关的运输价格。1916 年 ,美国国会通过联邦农业信贷法 ,又将农业合作社从反托拉斯法中豁免出来 ,为美国农业发展奠定了制度性基础。美国自 1933 年 “新政” 以来 ,通过40多项农业立法 ,政府成立了商品信贷公司等专门机构 ,对农场主提供无追索权贷款、农业保险、休耕补贴等连续的支持和补贴 ,通过关税、非关税及配额措施控制外国农产品进口 ,通过农产品贸易谈判开拓国际市场 ,为农业发展建立安全网 ,使美国农业形势好转 ,政府发挥了决定性的作用。
这正吻合了 Shleifer (2001)等提出的监管型政府崛起的理论。用 Shleifer的理论分析美国农业可以看到 ,即使美国农业支持政策不是最优的政策 ,但是因为政府介入的效率损失小于无序导致的效率损失 ,所以美国农业支持政策仍然是有效率的。
31把价格收入支持政策和提高农产品竞争力作为美国农业支持政策的核心内容。从农业政策的历史演进看 ,大致分为两个阶段: (1) 1933 — 1996年传统农业政策阶段。政府主要采取目标价格与市场价格之差给予差额补贴。其目的是对与政府签订休耕计划和销售合同的农场主在合同面积内生产的农产品实行价格支持。(2) 1996年 《联邦农业改善和改革法》 出台以后市场导向的农业政策阶段。其做法是通过 7年过渡期(1996 — 2002年) ,联邦政府将逐步停止对农场主有关价格和收入支持方面的一切补贴 , 取消农民在播种面积和种植品种上的限制 ,将国内农业保护的大部分财政支出转变为 WTO 农业规则允许的、免于削减的 “绿箱” 政策的范围。其宗旨是减轻财政负担 ,提高补贴效率 ,兑现世贸承诺。农业政策的适时变化适应了农业生产的周期性和国际农业生产环境。变革后的农业政策是在经济全球化和自由化贸易趋势的背景下 ,通过提高效率、降低成本提高农产品附加值 ,使之更具竞争力 ,同样实现了保护农业的目的。
三、启示
11农业发展具有一定的规律性 ,即使经济发达国家仍然时时存在农业发展问题的困扰。权衡利弊 ,把农业发展放在国民经济的重要位置。到20世纪 70 年代 ,美国农业总产值占国民生产总值的比重下降到3 %。但由于农业产业链较长 ,与农业相关的产业却提供了20 %的国内就业机会。Stiglitz (1981)等经济学家认为 ,农业是正外部性较显著的产业 ,如果政府对农业从业者的个人收益和社会收益之间差额予以补贴 ,就会改善社会福利。因为农产品具有公共品的特征 ,农业生产者应该获得政府的财政支持。无论出于经济目的还是社会目的 ,政府都应该支持农业的发展。我国 20 世纪 90 年代许多农村出现的大面积土“撂荒” 现象 ,导致粮食产量大幅度下降 ,就是潜在农业发展问题的端倪。
21借鉴美国农业立法和农产品常平仓计划 ,实施我国农业立法 ,建立符合我国国情的农产品常平仓体系 ,防止出现大的农业问题。通过立法使政府直接补贴、信贷、农产品保险、收入保险等政策和各项针对农业、农村和农民的政府计划得到不折不扣的落实 ,杜绝执行中的随意性和提高财政补贴的效率 ,强化国家政策性金融机构、农业部门和地方政府对农业的支持 ,以稳定农产品尤其是粮食的增长 ,确保农民收入的增长。
31在加大我国农业财力支持的同时 ,政府把农业教育、研究和推广作为自己的重要职责 ,增强农业科技投入 ,增加农产品科技含量和产品附加值 ,提高农产品国际竞争力 ,打造农业产业化 “龙头” 企业 ,走出口创汇型农业发展的道路。开拓国际农产品市场 ,缓解国内农产品过剩的矛盾。
41加强 WTO农业贸易条款的研究 ,主动应对国外农产品的倾销和反倾销提案 ,保护我国农产品出口的合法权益。同时充分利用 WTO “绿箱”、“黄箱” 和 “蓝箱” 政策 ,合理合法地支持农业的发展。更为重要的是要扎实做好下一轮 WTO 农业谈判的准备工作 ,为发展中国家争取更大的政策空间。
参 考 文 献
1.李 普.国外农业经济.北京农业大学出版社,1987
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3.李超民.美国70年来农产品立法与农产品常平仓计划的现实意义.农业经济问题,2004 (4)
4.郝 冰.美国农业支持政策的演进逻辑.农业经济问题,2005 (9)
5.符金陵,孙东升,吴凌燕.WTO蓝箱政策改革对美国农业支持政策的影响.农业经济问题,2005 (5)
