“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势?
庞明礼
[摘 要] 随着经济和社会的发展,“市管县”体制已越来越明显地呈现出其各种弊端,与此同时,“省管县”模式日益受到社会各界的关注,并在不少地方开始试行。本文在对“市管县”体制的由来与问题进行梳理的基础上,综合分析目前所进行的“扩权强县”、“县财省管的尝试,探寻其理论支撑和可能衍生的问题,从而为我国地方行政体制改革理清思路。
[关键词] 市管县;省管县;地方政府;行政体制改革
我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。虽然这仅仅是对我国省以下财政体制改革的表述和尝试,但“省管县”的话题还是激起了人们对我国行政区划和行政体制改革探讨的强烈兴趣。人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施“省管县”模式以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。事实上, 2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,并在财政体制上实行“县财省管”。这些“强县扩权”的破蛹之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击。然而,这种“省管县”的模式真的会成为我国行政体制改革的趋势吗?笔者以为,我们只有全面、客观地评判与“省管县”相关的各种要素,包括省、市、县关系的历史渊源、现行“市管县”体制存在的问题,并在此基础上论证其可行性,才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性问题。
一、“市管县”体制的由来
《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级,直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是由国务院来认定的,目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说,省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式,“省、市、县、乡”四级行政建制只能在全国的28个省会城市、4个直辖市以及19个经国务院批准的较大的市存在。然而,大量存在的“地级市”又是怎么产生并日益发展壮大的呢?按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。”因此,很多省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理,设立地区(专区)作为其派出机构。它并非一级政权组织,仅仅是代替省级人民政府履行行政督察的职能。这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“地级市”,往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域为市辖区为主,非农业人口在整个人口中所占比例很小。因此,这一时期的“地级市”属于真正意义上的城市。1980年代以后,随着改革开放和有计划商品经济政策的实施,再加上国家对城市发展的扶持,城市经济和规模得以飞速增长,同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且,长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制,不适应社会生产力和商品经济发展的要求;长期实行市县分治的行政管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展,这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。在此背景下,中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制,以经济比较发达的城市为核心,带动周围农村,统一组织生产和流通,逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端,有利于市县合作、相互支援,地级由虚变实可以强化省县之间的中间环节,分担省级政府及其部门的一部分工作,大大减轻省级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时,市通过扩大管辖范围,
解决了城市原材料供应以及土地紧张的问题,扩大了工业产品的销售市场;县则以城市为依托,引进城市的技术、人才、资金和设备,促进了县域经济的快速发展。结果在全国掀起了“市管县”的热潮,各地纷纷“撤地设市”。截止1998 年底,全国共有219个市领导1228 个县(包括县级市、自治县、旗等) ,平均每个市领导5.6个县,“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下, 1999年中共中央、国务院以中发[ 1999 ] 2 号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出:“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”至此,我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制。
二、“市管县”体制存在的问题
被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应,对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而,目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿,而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。如今,经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求,使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。具体表现在以下几个悖论:
(一)城乡悖论
推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现,有些地级市确实起到了辐射作用,带动了县域经济的发展,缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍,无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种: (1)地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并,用市政府取代原来的行署; (2)升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市; (3)县改市型。即将新设的县改市升格为地级市,实行省管县。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外,那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主,第二第三产业不够发达,很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者,许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时,由于市辖区的财政由市统揽,市领导直接对城市居民负责,首先要保证市级财政任务的完成,优先解决好城市迫切需要解决的问题,加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此,“市管县”本意是缩小城乡差距,反而导致城乡差距的进一步拉大,形成了所谓的“城乡悖论”。
(二)财政悖论
推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助,从而缓解县的财政压力。但是事实上,由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向,无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩,往往集中县财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003 年对湖北襄阳县做的调查显示,199710 - 24.
[ 2 ] 傅白水.强县扩权的浙江经验[ J ].南方窗, 2005 (10).
[ 3 ] 蔡红英.关于完善省管县财政体制的几点思考[ R ].湖北
