加入WTO对我国行政体制改革的影响
摘要 中国加入WTO后，各个方面都受到全球经济的冲击。其中，加入WTO更是给中国行政改革带来了空前的挑战与动力，WTO规则为中国行政改革提供了限制性的规范和阶段性的目标模式，促进中国对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。
关键词 WTO 行政改革 挑战 动力 目标模式 参考路径 新中国成立后，中国政府先后进行了数次以机构改革为主要内容的行政体制改革，其中进行大规模的行政机构改革8次。从这8次改革中可以看出，行政体制改革虽然也得到来自外部力量(扩大开放)的促进，但改革的主要动力是国内经济体制改革以及由此引起的经济、社会、文化的变迁推动着行政改革一步一步向前进，行政改革从经济体制改革那里获得了源源不断的动能。这是我国行政体制改革能够取得阶段性成果的主要原因。
如果说“入世”前，行政改革受国内因素影响较大的话，那么“入世”后，行政改革将同时受到内外力量的共同作用。经济全球化的推动力，一是跨(多)国公司，二是超国家经济组织。这两大主力将对中国的行政体制改革带来直接或间接、积极或消极的影响。和1995年前的“关税与贸易总协定”( GATT)不同，世界贸易组织(WTO)作为一个规范的国际性贸易组织，其一系列游戏规则、协定对成员方具有更强的约束力，特别是对成员方的政府行为要求更严。一个成员国要享受WTO的权利并从中获取巨大的经济收益，就必须根据WTO的有关原则、协议和要求，对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。
一、WTO的规则对中国的行政体制提出了挑战
（一）、对政企关系提出的挑战。
WTO关于政企分离的原则告诉我们，行政体制改革只有从根本上理顺政企关系，才能确保国民经济在全球性经济竞争中赢得胜利。《1947年关税与贸易总协定》和《关于解释1994年关税与贸易总协定第17条的谅解》专门对WTO成员方的国营贸易企业的经营活动作了法律认定，其中一个重要原则就是，为本国国有企业和其他成员国企业提供平等的竞争机会。由于历史的原因，我国企业与地方政府具有十分密切的血缘关系， “政企分开”的目标始终不能实现，这严重地阻碍着经济体制改革的进一步深化。目前，政企不分主要表现在两个方面：一是国有企业分布广泛，政府资产大范围地占据着各类经营性行业，甚至还有垄断的现象；二是企业的投资、经营、分配和人事安排等诸多内部事务仍受到地方政府较大程度的指挥和干预。中国加入WTO后，依照WTO的规则，政府与国有企业之间的传统的联系纽带将逐渐被切断，职能部门不仅要平等地对待本国和非本国的企业．而且在国有和非国有企业之间也必须找到一个平衡点；传统的干部任免体制也将被打破，企业经理必须从企业行政干部体系中剥离出来．政府只应以出资人身份行使监督权，其他一切权力转交给企业。
（二）、对政府经济职能提出的挑战。
WTO关于非歧视的原则，提示行政改革只有合理界定政府的经济职能，才能提升政府的良性能力，政府作为公共行政机构，不能参与WTO[1CJ经济竞争活动，政府对本国的国有企业、非国有企业和外来企业同等对待，不能偏袒任何一方。WTO的要求和市场竞争的压力使政府不得不加大行政体制改革力度。合理界定政府的经济职能。具体说来，入世后政府职能主要体现在以下四个方面：一是服务，为企业创造良好的经济运行环境，为人民群众创造优越的生活环境，提高广大人民的精神文明和物质文明水平；二是法治，要严格、严密立法，保证各项管理活动，包括宏观调控活动，都有法可依，杜绝政府不良行为的发生；三是调控，要从以往的直接调控转变为间接调控的管理模式，运用汇率、税率、利率等经济杠杆，通过宏观经济政策维护经济的稳定与增长；四是保护，就是要在保持民族工业的基础上，发展非公有制经济、民营经济。
（三）、对政府运作程序提出的挑战。 WTO的透明度原则贯穿于各项法律条文中，它提示我们行政体制改革只有加大政务公开力度，才能提高政府依法行政的水平。WTO要求各成员方应在第一时间告知各其他成员国它的政策的改变、实施细则，各成员国签订的影响国际贸易现行规则的条约、协定等。防止各成员国间的不公平交易。我国政府在入世谈判中曾经承诺中国以后所有的涉外经济法规必须透明，凡是不公布的，就不能执行，只能执行公布了的， “黑箱操作”的内部文件不能再搞了。但就我国的现实来看，在我国的法律制度中，经济政策的制定和公布方面都还未形成一套合理、有效的程序性规则；在政策法规的决策方面，我国大多数地方政府不仅决策的程序及相关资料都不公开，而且常常连决策的结果都不公开，许多所渭“内部文件”、“内部材料”实际上都是公众应当知晓和掌握的信息。显然，我国政府的“透明”程度还远远来达到世贸组织的要求，因而，加入WTO后，世贸组织必然会对我国的政府运作过程中的透明度问题提出要求。
（四）、对政府部门本身和公务员素质提出的挑战。
适应市场经济体制和加入WTO的需要，政府应当是 “廉洁、勤政、务实、高效”的政府，政府应当有一批高素质、高水准的公务员队伍。但从目前的情况看，我国地方政府部门和公务员队伍，其思想观念、知识结构以及决策管理能力、依法行政能力、开拓创新能力等在很大程度上无法适应入世的要求。一是我们的政府部门和公务员还没有真正树立起为社会、为企业、为公众服务的思想。现在的部门每每强调“加强管理”，实际上部是在加强对老百姓的管理．对企业的管理。我们出台的各项法规也很少设计对部门权力的控制。二是政府部门还没有很好地解决权力与利益的关系问题。政府部门通过法律走私进行“设租”、通过执法行为进行“寻租”的情况仍不同程度的存在。三是我们的政府公务员的知识结构和业务水准还远远不能适应入世后的客观形势的要求。面对WTO的迫近，政府及其公务员的决策管理、开拓创新和依法行政等方面的能力都很难适应发展的要求。
二、加入WTO为中国的行政体制改革提供了动力
加入WTO，中国正式成为世贸组织的一员，中国取得了与其他世贸组织成员平等的贸易权益，中国在更深的程度上融入了全球经济一体化之中，在全球经济一体化的进程中由于各国的起点不同，自然会导致弱者更弱，强者更强的现象。中国加入了WTO面临着世界上发达国家的竞争，一方面中国与其他WTO成员拥有了平等的权利，拥有了相对平等的竞争平台，但另一方面中国的市场经济起步较晚与WTO发达国家成员具有较大的差距，中国政府只有借助这次加入世贸组织获得了平等权益的契机迎头赶超，才能在全球化竞争中获得一席之地。
要在全球竞争中迎头赶超，必须更多的吸引外资外商的进入，而外资外商的进入主要看你投资环境的优劣，而投资环境的优劣很大程度上又是与政府的行为密切相关的，可以说一个国家和地区的投资环境都是由政府主导营造的。试想在一个连开一家餐馆就得花几个月时间跑无数个部门，敲上百颗公章的投资环境下，有选择自由的，追逐最大利益的外资与外商怎么会光顾呢？中国政府要想在全球经济竞争中赢得相对的优势地位必须下大力气改善投资环境，而改善投资环境最重要和最根本的就是改善政府行为，进行行政改革。
三、加入WTO为中国的行政改革提供了目标模式与参照路径。
（一）、加入WTO为中国行政改革职能的转变提供了目标模式，为机构改革提供了参照的路径。
我们在行政改革中提出职能转变已经许多年了，但职能的转变仍然不理想，这其中在92年前是我们经济体制改革的目标不是太明确导致我们的政府职能的转变方向不明确，而在92年后我们确立了建立社会主义市场经济的经济体制的改革目标，按说我们的政府职能转变有了明确的方向，但是由于建设有中国特色的社会主义市场经济是前无古人的事业，到底这样的一种市场经济体制对于政府职能提出什么样的要求我们无法获知也无从参照，只有在改革中试错。当前中国行政体系处于社会转型期，处于社会主义初级阶段的社会主义市场经济的构建过程中，当前中国没有成熟的市民社会，没有政治行政相对二分的过程，行政体系在当前社会中的角色极难定位，相应职能也会模糊不清，我们当前的改革中就遇到了这样的问题，依职能定机构，谁定职能？谁能合理界定职能？如果是法定职能，法定职能能做到吗？那么这种界定合理吗？其结果将是对行政效率、行政责任、行政目标的贡献还是阻碍？现实的改革状况是行政机构自定职能、机构和编制，由于行政机构和人员的自然的经济人倾向，这种对职能界定的合理性程度可想而知。
但中国加入了WTO表明我们在强调建设有中国特色的社会主义市场经济的同时，我们也认同在市场经济的运行机制方面具有全球趋同性。在这样的前提下市场经济运行机制的普遍性表明在市场经济中政府的职能具有某种程度的相似性和趋同性，我们当然可以借鉴其他发达的市场经济国家在建设发展市场经济中政府职能方面的制度建设和一些改革措施了。WTO提供的一整套关于成熟市场经济下政府如何行为的规则为中国政府的行政改革转变职能提供了参照的目标模式，政府的职能转变就应该向WTO规则给定的目标模式转变。
中国加入WTO可以借鉴其他国家加入WTO后在政府改革方面的成功的经验，吸取其他国家在应对WTO挑战进行变革中的教训，加入WTO其实是为中国提供了一个学习和借鉴的平台，并且这个学习和借鉴的平台没有丝毫的理论的障碍，也很少有保守派的诘难，这个过程有现成的经验和教训，其中很多发展中国家加入WTO后的政府的职能转变和机构改革对于在很大程度上具有相似性的中国具有极大的参照作用，这样就相当于为政府的机构改革提供了参照的路径，为政府职能的转变指引了一条低成本的阶段性变革之路。中国政府要好好利用这一契机，正如朱总理在2002年3月5日政府工作报告中所说的，要进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。只有政府的职能定位明确了，机构改革才有依据，入世为机构改革也提供了现成的参照，WTO其他成员国为遵循WTO规则而进行的机构改革的经验可资借鉴，发达的市场经济国家的行政机构的设置，尤其是肩负对经济活动进行监管责任的机构的设置可以为我国政府机构时参考和学习。
（二）、加入WTO为行政程序的再造提供了指导。
目前中国实际行政实践中，许多行政程序不透明不公开，存在着严重的暗箱操作嫌疑，并且许多行政程序不合理，过于繁杂。比如有的行政执法监管部门利用行政相对人对行政程序的无知，故意刁难以索取好处；故意放纵行政相对人违法违规以扩大罚款的来源；还有的主管部门经常搞什么评比检查摊派等注定由行政相对人（企业或个人）来买单的活动，为企业的正常的经营活动制造麻烦添加成本。正是因为这些过于繁杂存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行贿受贿的权力寻租现象普遍出现，才是恶化或者制约投资环境的真正元凶。根据WTO的透明度原则，政府的行政程序必须是公之于众的，并不得任意变更的，更不能因个别领导人的好恶而随意解释。WTO规则为成员国行政程序的设立制定了明确的规范，比如关于进出口许可程序，WTO协议明确规定了成员国对于有关进出口的行政管制的程序，从管制的货物的清单的公布到变更清单的通知形式和时限，再到发放有效期的规定等都有明确的标准。再如关于司法审查的程序性规定，WTO也给出了明确的程序性规范，各成员国必须遵守。
加入WTO对中国的行政流程的再造提供了契机，为行政程序的合理化规范化提供了阶段性标准。在今后的改革中政府应该或者说必须按照WTO规则对成员国行政程序的要求和标准进行改革。首先，要使行政程序公开透明为公众所知，坚决打破暗箱操作的处境；其次，要简化行政程序，使行政程序保持简便高效；再次，必须依照WTO的有关行政程序的规范对现行的不合理的行政程序进行改造，大力精简行政审批，对于不得不审批要严格规范。
（三）、加入WTO为行政分权的规范化提供了压力和规范。
WTO规则有一条基本的原则就是自由贸易与统一实施原则，要求国家的贸易制度在全国范围内统一实施。在我国目前国家的贸易制度及其他各项制度与政策在全国各地都是各有特色，五花八门，更严重的是地方保护主义和土政策盛行，现实中还存在着地方政府为保护本地企业利益而以行政命令抵制外来商品甚或摊派本地企业的产品给公务员做工资，这些情况都表明在我国，存在严重的行政权力的划分的不规范现象，使那些本来不应由地方政府行使的权力却由其违规行使了，地方政府违规行使权力破坏了国家法制的统一，与WTO规则相悖，必须进行变革。如何变革，WTO规则也给出了有关的规范，例如：在对有关“非关税措施”的规定中规定：“进出口禁止和限制以及影响进出口的许可程序要求只能由国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行和执行。不得实施或执行不属国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行的措施。”（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第七条第四款）在贸易制度的实施有关方面规定：中国应以统
一、公正、合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第二款）中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书所承担的义务。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第三款）中国行政改革中的行政程序的改革就有了规范的指导。
另外，WTO规则为中国行政分权提供压力和规范的重要一点是要求对政府的行政行为，不仅仅是现行法律规定可诉的具体行政行为而且包括相关的抽象行政行为，进行严格的独立的司法审查，要求给于行政相对人以更多的司法救济的机会，其实就是严格限制行政机关的权力，使国家行政权在国家行政部门和司法部门间重新调整。并且还有一点规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。这些规定都为中国限制行政权力，进行行政分权提供了规范。
（四）、加入WTO为行政主体的重塑提供了压力和范例。
加入WTO，中国真正融入世界经济，真正进入人才、资本、技术全球流通之中，大量的外资与外商进入中国。来自发达市场经济国家的外商到中国来投资或贸易必然还会以在发达市场经济条件下的标准来期望政府的行为和国家公务员的服务，如果我们的公务员的服务不令人满意，同时由公务员来执行的政府的行为又脱离规范，违背WTO的有关协议，轻则被诉，遭惩罚受制裁，重则人才、资本、技术外逃，国家在全球化的过程中越来越穷，毫无希望。
政府在现代经济中的作用的发挥归根到底还是要通过国家公务员的具体的服务体现出来，这种服务水平的高低就取决于国家公务员素质的高低。而我们国家公务员的整体素质与发达国家公务员相比还不够高，我们的国家公务员目前的服务意识和服务的水平的确是不容乐观，现代行政的理念还没有完全树立起来，还有相当数量的国家公务员不具备现代行政管理的基本知识和市场经济的相关知识，实际中公务员的行政行为有人格化的倾向和非规范化的特点。加入WTO为提高国家公务员的素质提出了紧迫的要求，要求国家公务员加紧学习，学习有关市场经济的知识，学习现代公共管理的相关知识，学习WTO有关规则，树立为公众服务为纳税人服务的意识，树立廉政高效意识，树立对公众负责的责任意识，提高对公众意见的回应能力和效率，提高依法行政的能力，注重个人修养，规范个人行为培养公信力。我们的公务员应该向WTO发达的成员国的公务员学习，学习人家对公众服务的方式、程序和效率，因为我们的公务员也面临社会公众这样的期望。
加入WTO给中国政府带来前所未有的挑战，也给中国政府带来了千载难逢的机遇，为中国的行政改革提供了空前的动力，并为中国行政改革阶段性的目标选择和改革路径的选择提供了成功的范例与规范。 参考文献
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