行政体制改革任重而道远
2012-10-01 第03版：思想理论
作者：汪玉凯 来源：学习时报 字数：3493
行政体制改革的主要成就
自从 2008年党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出到2020年建成中国特色社会主义行政管理体制的战略目标之后，有关行政体制改革问题，就成为本届政府始终不懈的一个改革重点。经过四年多的努力，至少在以下六个方面取得了明显成效。
一是在应对金融危机中保持宏观经济稳定，用科学发展观引领经济发展，通过政府改革，促进发展方式转变。因此，尽管金融危机对我国的经济造成严重冲击，但在中央保增长、保就业、保稳定的方针下，国务院尽快出台应对金融危机的一系列重大举措，使我国的经济在全球危机中率先走出谷底，并保持了宏观经济的基本稳定。在此过程中，通过政府的相关改革，在保增长、保就业、保稳定的同时，加快了经济结构调整和转变发展方式的步伐。
二是按照大部制的思路，整合政府，优化政府的组织结构。从2008年开始，本届政府先后在国务院以及地方政府推行了大部制改革。国务院虽然只推出了5个大部，但应该说迈出了坚实的一步。而地方的大部门制改革中有明显的突破，如广东的顺德和杭州的富阳。特别是顺德的大部制改革试点，将原来党政41个机构整合为16个，形成了党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构以及党政一体的高效运转机制，在社会上产生了很大影响。目前顺德的改革模式，已经在广东的其他一些地方得到了推广。
三是转变政府职能，理顺关系，在强化政府的社会管理和公共服务职能方面取得了突破性进展。本届政府行政体制改革的一个重要特点，就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路，归并政府的职能，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重叠，遏制政出多门和多头管理。通过改革，在这方面取得了明显成效，使政府的公共服务和社会管理职能得到了加强，加快了基本公共服务均等化的步伐，在解决民众普遍关心的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房等方面，取得突破性进展。
本届政府在转变政府职能方面的另一个重要举措，就是推动行政审批制度改革。这几年来，经过数轮行政审批制度改革，国务院和地方政府的行政审批事项大大减少，行政审批和行政许可的规范性、公开性等也大大提高。特别是全国2800多个行政服务中心的建设有了新的发展，许多行政服务中心集服务、管理、资源整合于一体，大大提高了行政服务中心的综合服务能力。
四是提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督。2008年我国制定实施了政务信息公开条例。随着这一法规的贯彻和实施，我国政府信息公开被提上了重要议程。通过政府门户网站等各种形式，强化政务公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。与此同时，在全国的许多地方，都加快了阳光政府建设步伐，让权力运行在阳光之下，伴随网络问政、政务微博的崛起，极大地调动了公众参与公共治理的热情，并在监督公权力方面发挥了重要作用。
五是推进省直管县改革，优化纵向行政层级结构。从2008年以来，本届政府大力推进省直管县改革，在全国近一千个县推行财政上的省直管县改革，并选择了一些地方同时进行行政上的省直管县改革试点。通过改革，提高了县域政府的财政能力，加快了县域经济的发展，促进城乡一体化步伐。
六是制定事业单位改革总体方案，并逐步在全国启动事业单位改革。事业单位改革在我国长期处于相对滞后的状态。事业单位改革将成为继党政机构、国有企业改革之后最大规模的一场改革，将涉及3000多万人的切身利益。本届政府的一个重要举措，就是制定了事业单位整体改革方案，并计划在2015年完成事业单位分类改革，在此基础上，再推进事业单位内部人事管理制度、收入分配制度、养老保障制度以及法人治理结构改革。从2009年起，中央就选择一些地区进行有关事业单位改革的试点。目前分类改革已经全面启动。
行政体制改革面临的问题
在充分肯定我国行政体制改革取得成就的同时，我们也应该清醒地看到这方面改革存在的突出问题。集中起来，主要有六个方面。
一是政府对市场、社会的干预过多，强政府的格局没有实质性改变。这与我国经过30多年改革开放后建立起来的市场经济体制、机制极不相符。不少地方仍然过多地运用行政权力配置社会资源，使市场配置资源的空间被大大挤压、甚至被边缘化。 二是政府结构不合理，政府职能转变滞后，助长了部门利益，行政成本过高。2008年后虽然我们用大部门制的方式，对政府部门进行了整合，但整体上看，成效有限。政府部门设置不合理的问题依然突出，整合的空间依然很大。特别是管理经济、社会等领域的问题尤为突出。政府结构不合理，还包括纵向的行政层级过多，没有使纵向行政层级扁平化，同时，行政区划调整、城市的设置和管理，都不能适应城乡一体化战略的推进和要求。
三是中央和地方关系、特别财政关系没有理顺，地方的土地财政走到尽头。这些年围绕土地征用、拆迁等，引发的群体性事件大幅度上升，究其原因，与地方政府过于依赖土地财政有很大关系。而土地财政问题长期解决不了，又与中央与地方不合理的财政关系有关。特别在基本公共服务均等化被提上重要日程后，中央与地方事权、财力不能合理配置，使这一问题更加突出。
四是公权力的行使有效控制不足，政府自身改革明显滞后，法治政府建设中“治官”的作用还没有真正显现出来。尽管这些年来中央反对腐败的力度很大，也取得了很大的成绩，但腐败蔓延的势头并没有得到有效控制。特别是这些年来，围绕公权力的行使形成的灰色权力、灰色资本、灰色暴力，在社会产生了极大的负面影响，并成为改革的最大阻力。另外，公众对三公消费的不满、对官员财产公开的期待，都折射出对公权力的治理已经到了一个十分迫切的地步。
行政体制改革的趋势
按照上面的分析，我们可以肯定地说，在党的十八大后，行政体制改革无疑将成为整个改革结构中的重要组成部分。其核心要解决三大关键问题：一是公共治理的模式转变与政府结构的优化。二是公权力的运行和控制。三是官员选拔过程中党员和公众发挥作用的制度性提升。具体集中在以下六个方面。
一是继续推进大部制改革，对政府的横向部门设置，按照经济社会发展的要求，进行更大的整合，使政府的部门设置更加科学合理。特别是在党的十八大后，首先要集中精力制定出新一轮大部制推进的整体框架，明确改革的思路和方向，首先对国务院的机构设置从组成部委、直属机构到办事机构等，都要进行一次比较大的整合和重构，把长痛变为短痛，使其保持相对的稳定性。最大限度地避免频繁折腾。其重点应解决部门分工过细、市场监管、社会管理过于分散，决策、执行、监督功能不能有效分离等。
二是大幅度削减政府的权力，转变传统的强政府治理模式。通过理顺、剥离、转移等方式，对政府的微观职能进行大刀阔斧的削减或转移、下放，降低市场的门槛，从根本上改变目前强政府的格局，使其回归到一个理性的状态，真正建立起政府、市场、社会组织三者的多元治理结构。
三是调整中央与地方的关系、特别是财政关系，给地方、基层更大的自主管理权限。改变目前中央与地方事权、财力不匹配、不合理的格局，按照各级政府承担的基本公共服务职责，重新划分中央与地方的权利和义务，并通过开辟新的税源，结束已经走到尽头的地方土地财政。要完善财政转移支付制度，使之逐步走向法制化轨道，要最大限度缩小专项财政转移的项目，从根本上杜绝“跑部钱进”这一顽疾。
四是进一步提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督和制约。要通过改革，在全国范围内加大阳光政府建设的力度，使公权力运行在阳光之下，最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要采取断然措施，清除和抑制灰色权力地带的蔓延和肆虐，对灰色权力、灰色资本、灰色暴利进行坚决清除。要启动官员财产申报公开制度的改革，可以先在新提拔的官员中实行这项改革，包括新担任的党和国家领导人，以此接受人民群众的监督。
五是加快省直管县改革，调整行政区划，改变城市的治理。要把推进省直管县的改革，与调整行政区划、大力发展县域经济、加快城乡一体化战略有机结合，实现纵向行政层级扁平化。同时要改变传统的城市设置和管理的模式，尽量依法设立，强化市的自主管理权，淡化市的行政级别，不断探索城市的设置、管理的新模式。
六是加快政府自身改革步伐。其中最主要包括：进一步加快行政审批制度改革的力度，建立严格的官员问责制，通过法治政府建设，加大治官的力度。要大幅降低行政成本，将更多的资金用于民生。与此同时，要加快官员选拔制度的改善，无论在党内还是人代会，都要实行普遍的差额选举制度，从根本上改变目前官员只对上负责、不对下负责的问题，让人民群众在官员的选拔、监督、评价过程中，有更大的选择权和话语权。
