对无理信访人说不
——信访举报终结机制
关键词：信访制度信访举报终结机制办理复查复核
信访是体察民情民心、观察社情民意的窗口，也是广纳贤言、为民遂愿，做好群众工作的重要渠道；是实现人民民主权利、推动社会主义民主进程的重要途径，也是加强党和人民群众血肉联系的桥梁和纽带。党的十六接力中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出：要“适用我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”要“坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群众的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关切。拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立群过信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。”今年来我国的信访工作一直保持着较好的发展态势，为广大人民群众与党和政府间的良性沟通，为维护政治和社会稳定、促进经济和社会发展作出了突出的贡献。但同时随着社会的发展，社会的变革，信访制度也出现了一些问题，尤其是一些缠访、闹访的无理信访人的出现，影响正常的国家工作。为此，国家积极寻求措施解决这一问题。
最高人民法院副院长景汉朝1日介绍说，为巩固清理积案工作成果，最高法院制定出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。对群过的重点重复信访案件，高人民法院进行程序终结；对地方的信访老户案件，由各高级人民法院进行终结，报最高人民法院登记备案。两级法院终结的案件，统一汇总报中央政法委和中央有关信访部门，终结的案件不再重复办理，人民法院将新的责任单位做好化解稳控工作。
一、信访终结与信访终结机制
（一）信访的办理、复查、复核三级终结制度是指同一信访事项，最多经过三级行政机关相应的办理、复查、复核程序作出信访决定后，对该信访事项的处理即为终结。信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工 1
作机构及其他行政机关不再受理。同时在办理、复核程序中引入听证、公示等制度，既为信访人提供了公正、合理的程序保障，又增加了透明度，增强了最终处理结果的权威性和社会认同度。信访办理、复查、复核三级终结制度的确立，实现了信访程序的法定终结，体现了行政公正和行政效率的协调一致，将有效提高行政效率，促进信访问题尽快解决，防止少数信访人为一己之私无理纠缠信访，影响他人通过信访渠道维护权益。
（二）信访终结机制，是指信访事项经过办理、复查和复核程序，信访人仍然不断缠访、闹访，再次经过核查，当事人确属无理，根据《信访条例》有关规定，在信访工作程序上宣告终结，“不受理、不交办、不考核”，并将有关信访人纳入教育、稳控、疏导等后续工作范围的制度安排。
二、信访终结机制实施的合理性。
（一）是它符合“一事不再理原则”。信访人的信访诉求经过法定的处理程序后，信访人再以同一事实和理由提出信访事项，有权处理机关理应不再受理。“一事不再理原则”是法律安定性的客观要求，也是也是公共资源不被浪费和行政资源合理配置的必然。一事不再理原则要求对已经做出的处理决定并因此形成的权利义务关系或法律秩序，必须得到维持。以法定程序作出的信访事项处理决定，任何个人和组织均不得侵犯其权威性及效力。这既是程序主体自主的程序参与和程序选择后所应承担的程序后果，亦是经济理性的考虑。
（二）是它符合《信访条例》的规定。《信访条例》第34条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第35条第1款规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。第35条第3款规定，信访人对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
由此可见，信访事项的处理过程是一个单向的过程，他最后均指向终结。信访工作就是通过上述法定的工作程序，促使群众的合理诉求及时得到解决，不合理诉求也能在情绪得到疏导、解惑得到解释后自动放弃。
（三）是它符合行政纠错监督理论。按照行政法理论，行政机关是公共利益的代表者，其所作出的意思表示是为符合公共利益，相对人不能以自己的意思表示改变或任意请求有关国家行政机关改变已作出的行政行为。同时，行政机关也不能随意改变自己的意思表示，任意改变自己所做的行政行为。因而，我们说，行政行为具有天然的确定力，一经作出即具有法律效力。但是行政行为的确定力又是相对的。具体表现为，对符合公共利益的意思表示不得任意改变；对于行政机关违背公共利益的意思表示以及情势变更而使之不再符合公共利益的行政行为，法律会要求行政机关及时改变。根据这一理论，对于已经生效的信访事项处理意见，通过信访终结机制再次予以内部监督、“自我纠错”是可行的。利用信访终结环节进行缜密核查，发现确有错误的，依法及时纠正，做好信访人的矛盾化解工作；没有错误的，严格遵守，做好信访人的息诉罢诉工作。
三、我们在实践中应当怎样贯彻信访终结机制？
（一）是明确界定“信访事项终结”的类别与范围。我们把终结事项界定为“投诉请求类信访事项”而非“反映情况、提出意见（建议）类”，主要采用“普适性与特殊性”相结合的立法体例，即将无理上访与部分有理已有合理化解决方案但信访人仍执意缠访、闹访的“信访事项”作为一般条件，将具备“较为恶劣的非正常信访行为”作为特殊条件，从而构成内涵、外延相对清晰完整的终结范围。
（二）是细化信访事项依法终结的程序。明确要求信访事项应当经过办理、复查和复核程序后才申请终结。申报单位应当在完成专门听取信访人的诉求并予以全面核查，告知信访人有权选择律师为其提供法律帮助，进行组织公开听证会，并经过集体研究后方可申报终结。力争通过严格的程序规范，确保实体处理意见不出现瑕疵，确保终结结论经得起法律的检验，并得到群众的认同。特别值得一提的是，我们在听证程序设计中引入了第三方介入模式。通过公信力较高的人大代表、政协委员等人士的参与，是听证会自始至终在阳光下进行，公开、公平、公正的听取双方意见、作出听证评判意见，未超过半数听证人员认可的，申报单位不得申报终结。如此设计，突出一个理念，就是扩大信访终结机制的社会参与面，让社会来监督政府部门是否依法办事，限缩无理信访老户与政府部门博弈的空间。
（三）是突出申报终结单位的工作责任。信访终结机制中确定“谁申报、谁负责”的工作标准，明确规定了申报终结的单位负责人应当在终结申报表上签署意见。经市政府审核后，认定申报终结的信访事项处理确有错误的，不予批准，错误严重或导致严重后果的，依照中纪委、监察部、国家信访局及本市有关规定进行信访工作责任的追究。同时明确，对不予批准中介的信访事项，申报单位应重新提出处理意见，并相应做好化解、疏导、稳控等工作。通过申报单位负责人签名和严格责任追究的制度设计，切实落实责任单位的领导责任和信访工作责任，确保实现既维护信访人的合法权益，又有效终结信访案件的目的。
（四）是强调信访案件终结的后续管理。依法终结信访案件的后续管理工作，规定已终结案件所涉信访人在重要节点时期的管理工作由信访人经常居住地政府负责，日常管理则由申报单位（即责任单位）会同信访人属地共同负责。通过强调责任单位和信访人属地的不同责任，防止因信访案件终结后信访人无人过问而出现过激行为。
（五）是树立信访人合法权益至上的理念。信访事项终结的只是信访人的无理诉求，而对于信访人的合法权益，各级政府部门要始终依法维护。在信访事项终结以后，我们仍然要求充分保障信访人的“诉权”，信访人只要有新的事实和理由足以推翻原终结结论的，均可启动“再审核程序”。终结的批准单位只要发现原终结结论可能存在错误的，应当及时启动重新审核程序；确有错误的，依法纠正，并落实化解措施。
四、复查复核后仍坚持信访的处理
信访复查复核制度构建的目的主要是预防和制约信访权之滥用。但信访事项经过复查复核后，信访人仍然滥用信访权应如何处理？这就成为构建信访复查复核终结制度所必须考虑的一个重要问题。
目前，在上访人中间形成了一种“大闹大解决、小闹小解决”的氛围，更使信访人相信只要坚持到底，就会有“最后胜利”。而我们国家整个信访工作机制并未随《信访条例》的实施而作大的改变，目前仍沿用过去的工作模式，尤其是对进京上访情况的处理，无论有理无理的，均由受理部门（国家信访局或有关委办局）向信访人所在地党政部门通报，有时通报直送党政一把手。于是地方党政主要领导不得不从政治角度、大局高度出发，要求备加重视此事。现在的问题是，
如果信访人走完信访三级终结程序后仍然不服，上访北京，中央各委办局是否接待这些信访人?如何看待他们的问题?这关系到地方所作的复查复核终结意见是否被认可、是否具有法律效力。现在信访人热衷进京上访，与我们现有的信访工作体制机制不无关联。这种体制机制上的缺陷已成了一些信访老户漫天要价的筹码，成了信访工作走向规范化、法治化的顽症。
我认为，在信访程序依法合理终结的前提下，只要信访部门依法合理地处理了信访人的信访事项，保障了信访权行使之正当性，信访人在信访程序终结之后仍然“重复访”、滥用信访权，那么，应该对信访人在复查复核程序终结之后的“闹访”、“重复访”和其他滥用信访权之行为课以相应的法律责任，构成犯罪的，要追究其刑事责任。具体操作上，应当制定配套制度，作出明确规定，也可以采用准用其他部门法法律责任的方式。这种做法是维护法律权威的重要体现，也是法律权威性的要求。
有人担心对这类滥用信访权的人追究其法律责任、施加法律制裁会产生消极后果甚至影响社会稳定。我认为，法律的权威性和社会的稳定性之间从来就不会有天然的矛盾，相反两者是相辅相成的。法律的权威性在社会中得不到体现，必然会让破坏法律权威性甚至无视法律存在的人大量地出现，甚至形成抗法力量，这会影响到社会的稳定性。反之，如果把法律的权威性付诸实施，不仅有利于法律强制性和权威性的彰显，反过来更会促进社会稳定。
目前，对于信访人滥用信访权的行为并没有体现“法治”力量的介入，相反，根据大量资料和事实，却有“人治”力量介入了，通过“反复做好说服工作”、“劝返”、“思想教育”等人治色彩极为浓厚的非法治手段约束信访权的滥用，这治标不治本。因此，政府应该提高行政能力和行政水平，坚持原则，善于运用法律武器来对付那些确实属于滥用信访权、危害他人利益和社会利益、国家利益的违法或犯罪行为。当然，如果由于信访人的信访权利确实在信访程序中遭到侵犯，信访事项没有依法办理就进入终结程序，对这类情况应具体分析，作为特例谨慎处理。因为这种情形尽管在表面上是终结了信访程序，但在事实上是一种违法终结，如果当事人有新的事实和理由，应该重新启动信访程序，以真正维护信访权的正当行使秩序，这应该说是信访终结制度的应有之义。
