解决乡镇债务问题刻不容缓
莆田市湄洲湾北岸经济开发区山亭镇人民政府
郭秀霞
乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇赤字与债务问题，已经影响了社会经济的发展，这也是上至党委政府，下至普通百姓普遍关注的社会热点问题。如何面对乡镇债务这个老问题，以及新形势下乡镇债务产生的新问题，本文将做一些粗浅的探讨。
一、债务现状
自从90年代中期以来，由于乡镇经济基础薄弱，财政体制不完善，达标升级活动多，管理薄弱，养人过多，超财力办事等原因，不少乡镇背上了沉重的债务负担，乡镇财政困难日益突出，明显地表现为“五难”：收支平衡难、工资兑现难、机关工作运转难、债务消化难、经济发展难。目前，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化：一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。这种情况如不加以扭转，将会造成乡镇财政的恶性循环，既不利于巩固农村税费改革成果，也危及乡镇政权组织的巩固和农村社会稳定。
二、债务形成的原因
（一）各项基础设施建设没有量力而行，导致债务走高
1、超前、超财力大搞先行工程，是乡镇负债的主要原因。国家对交通等基础设施投资的项目一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。例如校安工程、饮水村村通工程、水利建设、公路建设等等，大部分都要求乡镇财政按一定比例资金进行配套，项目争取的越多，配套的
1 资金也越多，而且乡镇政府很少考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，从而加重了乡镇财政负担。
2、教育基础设施建设投入过多。教育“双高普九”达标，教学楼建设是乡镇负债的又一原因，90年代以来，在“再苦也不能苦孩子，再穷也不能穷教育”的口号下，各乡镇没有考虑财政承受能力，新办初级中学和小学，大力建设中小学教学楼及宿舍楼，高标准配备教学设备，留下了巨额的财政亏空。
3、不考虑财政承受能力，再添新债务。有的乡镇在财政十分困难的情况下，仍举债建设新的办公大楼。但由于资金无法到位，至今办公大楼仍无法投入使用，既不能改善干部的办公、食宿等条件，又增加了财政负担，更影响了政府的形象。
（二）对镇村两级财务的管理不够规范
1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。由于片面理解扶持企业发展，由乡镇政府出面为企业贷款作担保，企业不景气，政府自然就落得个债务缠身。由此，乡镇要承担专项资金、银行贷款和利息的债务，让本来就困难的乡镇财政更加捉襟见肘。
2、财务支出控制不严。有的乡镇对接待费以及其他非生产性开支的控制不是很严，再加上每年沉重的报刊征订任务和各种达标活动，进一步透支了财力，使乡镇财政雪上加霜。
三、造成的负面影响
（一）干部的积极性受挫折
1、影响乡镇领导的工作精力。乡镇领导经常穷于应付债权人上门讨债，无法集中精力抓中心工作，有的乡镇对下一步的工作思路未能尽快理清，造成当地经济发展速度较慢，农业增效不明显，也直接影响了各项任务的完成。
2、影响干部职工的工作积极性。由于拖欠干部职工工资，
2 又没有福利，造成镇干部思想上不稳定，积极性普遍不高，影响了工作效率，不能很好适应经济建设和社会发展的要求，开展服务、指导工作中缺乏创造性，所拥有的专业知识、科技知识不能为群众所接受和掌握，无法转化为现实的生产力，造成农民增收不明显，也影响了财政的收入，从而造成恶性循环。
3、影响村级干部的管理。村班子的战斗力直接影响村财创收。只有强的战斗力，才能产生生产力。而当前我区各乡镇中班子战斗力不强的村占有一定的比例，个别乡镇甚至有一半村班子处于瘫痪半瘫痪状态，这些村根本无法实现村民自治，开展农村工作难度大，直接导致任务无法完成，也影响了其他村工作的积极性，这种情况一旦恶化，后果不堪设想。
（二）政府的形象受影响
1、影响了上下级政府之间的关系。由于镇、村向上争取的部分资金，在区财政结算后未能及时到位，极大地影响了他们向上争取资金和项目的积极性。如果没有妥善处理，谁都不愿，也不敢去向上争取资金和项目，这样会直接造成我镇的发展后劲不足，也会对我镇的投资环境造成不利的影响，从而制约了经济持续、快速、健康发展。
2、影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，负债累积，政府只能疲于应付，其承担的一些公共职能难以实现，日常的开支都无法保障，更无法投入公益性事业。乡镇巨额负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。
3、偿债能力薄弱，降低了政府的信誉度。由于镇村两级偿债能力薄弱，政府的信誉下降，集体企业资信差、贷款难，银行
3 不肯发放贷款，向民间借数额少、利息高、周转期短，致使乡镇财政无力安排基础设施建设和企业发展投入，无力支持生产、经营和流通条件的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。同时也无法培植新的经济增长点，严重制约了经济的发展和社会各项事业的进步。
（三）社会安定稳定受影响
1、影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。许多乡镇存在既要马儿跑，又要马儿不吃草的现象，导致干部人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。乡镇巨额赤字与负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响
2、巨额的负债会进一步加重农民负担，影响农村的安定稳定。在现行体制下，巨额的债务是难以轻易消除的，因为乡镇财政基本没有偿还能力，经济的发展也不可能一朝一夕产生飞跃，可导致负债的因素依然存在，使得乡镇债务近似于一个“无底洞”，如果没有上级财政的支持，极易造成农民负担的反弹。
3、沉重的负债，影响了党群干群关系。由于镇村两级负债沉重，造成了运转困难，影响了工作的开展，拖欠群众的资金无法及时偿还，有的乡镇还拖欠群众的拆迁安臵款，还有的乡镇由于工程款无法及时足额到位，造成工程进展缓慢，群众对此有意见，有时还上访，导致党群干群关系不是很融洽，不利于农村的安定稳定。
四、对策和建议
乡镇债务问题原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。尤其是随着农村税费改革的即将推行，乡镇老债务的清偿将愈加困难。对此，务必要引起各级党委、政府，特别是区、乡镇两级党委、政府的高度重视，多花心思、下大力气，切实予以解决。
（一）化债要有心。不仅要有真心，而且要有决心。各级、各部门，特别是各乡镇主要领导要坚定实现解困目标任务的信心和决心，既要看到解困工作面临的困难和问题，也要发现和寻找解困工作的有利条件。要坚持科学的发展观和正确的政绩观，正确处理改革、发展、稳定的关系，从构建和谐社会的大局出发，从维护稳定的全局出发，从又快又好地发展大局出发，高度重视此项工作，不能在困难面前无所作为、一筹莫展。只有思想重视，行动才能坚决，措施才会见效。
（二）化债要有力。要树立“增收是政绩，还债解困也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史痼疾，并建立一种有效的领导责任制来予以保证。实行化债优先。经济社会要发展，债务也要化解，正确处理发展与减债的辨证关系至关重要。首先要对各乡镇已形成的老债务进行全面清理审计，逐笔核实，登记造册，通过深入清理，做到每一笔债权、债务一清二楚，为采取具体对策打下基础。同时，要调整政绩考评标准，引导干部树立正确的政绩观。要按照化债优先原则，根据债务轻重、化债潜力和难度，分别确定化债在党政和相关部门领导干部政绩考评 5 中的不同权重。对化债得力的干部要优先提拔重用，反之则不予提拔或降级、调离，以鼓励领导干部努力化债。
（三）化债要有法。一是完善体制。既要严控新债，又要消减旧债；既要从体制上突破、支持，又要从管理上规范、行动。要采取增收、节支、收欠、承兑、核销、折卖、改制等逐步解决已欠债务，通过完善机制，强化债务管理制度，健全资产管理制度，完善干部考核、任用制度，改进项目投资管理办法，杜绝新增不良债务。二是狠抓发展。发展才是硬道理，发展农村经济是乡镇财政走向良性循环的基础，是解决乡镇负债问题的根本出路。发挥我镇民间资本雄厚的优势，在吸引民间资本回乡投资兴业的同时，吸纳民间资本回乡办公益事业，直接或间接地解决财政困难的问题；发挥我镇海洋资源丰厚的优势，做好海洋文章，利用我镇海岸线长、浅海滩涂面积大的特点，大力发展海洋养殖，提高海产品的科技含量；发挥我镇妈祖故里的优势，乘着国务院颁布的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的东风，大力推广港里妈祖诞生地的旅游资源，同时吸引台商、外商到我镇投资创业。三是狠抓项目。项目是促进乡镇经济发展的生命线，建议实施项目责任制，不但乡镇主要领导签定项目责任状，乡镇主要领导也要与乡镇两委其他领导、乡镇干部、村两委成员签定项目责任状，以形成“人人抓项目，村村有项目”的良好局面。同时，在抓项目的过程中，要转变观念，变“引凤筑巢”为“筑巢引凤”，着重做好项目的储备工作，特别是储备一些短频快的项目，吸引内外资本来我区投资。甚至可以采取政府参与投资的做法，以降低业主的投资风险，增强业主投资信心。四是改旧建新。加大旧村改造、新村建设的步伐。旧村改造、新村建设和城镇开发是一笔宝贵的资产，要用全新的思路来抓好这
6 项工作。可在有条件的村或自然村，采取旧房改建等方式，逐步推行农村的旧村改造、新村建设；或可通过招商引资、业主开发等多种形式，促进小城镇建设，将所赚资金用以还债。五是严格支出。开源节流，既要开源，也要节流。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非生产性开支和非必要支出（如接待费等），优化支出结构。要处理好乡镇财力有限和党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和民主监督；同时，要进一步健全和完善财务公开的机制，逐月公开预算执行的结果，接受社会监督。
（四）化债要有效。一是要改革财税政策。在税收分配上给予乡镇财政适当的倾斜和扶持，要建立规范的政府间分配体系，要从制度上给予乡镇政府较为充裕的财力，如给予相当程度的税收分享比例；另外，要杜绝非规范的负担转移现象，尽量减少对乡镇政府搞“升级达标”活动。二是要完善目标考核，坚持权力与责任相统一的原则，确保乡镇履行职责的工作条件和手段，做到权责统一。三是要深化体制改革，进一步精简机构、压缩编制，大力裁减财政供给人员；要加强班子建设，乡镇财政要解困，强有力的镇、村班子是根本的组织保证，要配强、配好乡镇、村的领导班子，尤其是要配强村一级的班子。
