强化地籍管理工作 服务国土资源管理大局
地籍管理工作是土地管理工作的基础。
一、认识地籍：
所谓地籍，是指记载宗地的位置、界址、数量、质量、权属、用途等基本状况的薄册，也称为土地的户籍。地籍的发展阶段可分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。最初，地籍只是确认土地权属，以便为征收税务服务，所以称谓税收地籍。产权地籍是在土地私有化时国家为了维护土地私有制，保护土地所有者的合法权益的一种体现形式。随着社会经济和科学技术的发展，地籍逐渐成为国家管理土地，取得土地有关资料、巩固土地制度、合理利用土地的综合措施，即发展为多用途地籍，也可成为现代地籍。
地籍管理的作用体现在以下三个方面：
1、地籍管理是我国土地管理体系的基本手段。因为城乡地政管理的核心是土地的权属管理，它只有通过地籍管理，才能真正有效的将资源管理起来。同时，只有通过地籍管理才能将有关的各项土地数据、图件资料和信息收集、储存起来，为社会主义现代化建设提供服务。因此，地籍管理工作是土地管理的基础工作。
2、实行地籍管理，通过土地登记，使土地权益受到国家法律的严格保护。对根本上制止违法用地、保护土地以及巩固社会主义土地公有制具有重要意义。所以说，地籍管理是保护土地所有权和使用权人合法权益的有效手段。
3、实行地籍管理，通过土地调查、统计、评价等有关资料，为 编制土地利用总体规划、正确确定土地用途以及实行有偿使用国有土地制度提供客观的依据。地籍管理的核心是土地的权属管理。
二、土地的所有权和使用权
土地的所有权
所谓土地的所有权，是指土地所有制的法律表现形式，是土地所有者依法对其所有的土地享有占有、使用、收益、处分的权益。
根据宪法和土地管理法规定我国土地所有权的主体分为国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。
国家土地所有权：即中华人民共和国全民所有，是国有土地的唯一体现形式，国务院代表国家行使土地所有权。
（一）国家土地所有权的客体
1.城市市区土地属国家所有；
2.依法属于国家所有的荒地、山岭、滩涂、林地、和森林、草原、水域所覆盖的土地属国家所有；
3.国家依法没收、征用的土地属国家所有；
4.国有公路、铁路、学校或其他公共事业占用的土地属国家所有；
5.其他不属于集体的所有土地属国家所有。
（二）国家土地所有权的行使
国家土地所有权的权利主体只能是国家，国家通过法律授权国务院和地方人民政府以及各级土地行政主管部门行使国家土地所有权。主要通过以下方法行使：
1、依法登记确权
对国家机关、企事业单位、社会团体和公民合法占用的国有土地，由县
级以上人民政府登记造册，核发土地使用权证书。
2、出让、划拨土地使用权
土地使用权出让是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家交纳土地使用权出让金的行为。
土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地无偿交付给土地使用者的行为。
3、收回土地使用权
国家可以将土地交由土地使用者使用，也可以依法予以收回。如在以下情况下国家有权收回土地使用权：土地使用者未经原批准机关同意，连续两年未使用的土地；用地单位已经撤销的；铁路、公路、机场等经核准报废的；出让土地使用权届满的；国家建设需要的等。
（三）国家土地所有权的确认
国家土地所有权的确认是指县级以上人民政府依法对国家土地所有权进行确定的行为。
国家土地所有权的确认除法律上应该归国家所有的以外，根据《确定土地所有权使用权若干规定》也可以根据不同情况确定国家土地所有权。如县级以上公路线路用地属国家所有；县级以上水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属国家所有；因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或人均耕地1分以下全部人口转为非农业人口，其未经征用的土地归国家所有；
1962年9月国家公布《六十条》以前，全民所有制单位、城镇集体所有制单位和集体所有制单位的华侨农场使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退还给农民集体的，属国家所有。如：1997年原南阳市砖瓦厂与七里园乡大屯村
3、4组土地所有权纠纷一案。
1962年9月至1982年5月《国家建设征用条例》公布时至，全民所有制单位、城镇集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，由下列情形之一的属国家所有：（1.）签订过土地转移有关协议的；（2.）经县级以上人民政府批准使用的；（3.）进行过一定补偿或安置劳动力的；（4.）接受农民集体馈赠的；
（5.）购买原集体所有建筑物的；（6.）农民集体所有制企事业单位转为全民所有制单位或城镇集体所有制单位的。如蒲山镇供销社确权一案。
集体土地所有权
集体土地所有权时指农民集体对其所有的土地依法享有占有、使用、收益、处分的权益。集体土地所有权的主体可分为三级。
《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营管理；已经属于乡镇农村集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营管理。也就是通常说的 三级所有，队为基础。
集体土地所有权的演变过程：
1950年国家颁布的土地改革法国家将土地所有权分配给农民个人所有，并颁发了土地所有权证。1950年—1956年间，农村土地所有权形式为私有制，1956年左右，国家走合作化道路，先后成立初级社、高级社，农民将自有的土地、牲畜、大型农具等通过入社的形式集中为合作社所有，土地所有权形式变为公有制。1958年国家实行人民公社化，合作社的土地转为人民公社集体所有，当时一些地方打破了生产队的界线，生产大队、人民公社成为最基本的核算单位，
实行“一平二调”，无偿平调生产队集体土地和其他财产的现象非常普遍，1960年底，国家开始纠正“一大二公”、“一平二调”的错误，清理并退还了平调生产队的资产。1962年国家颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，规定生产队范围内的土地都归生产队所有。这样以生产队为基本核算单位的土地所有制基本确定了下来。但当时基本上都没有留下来有效的文字记载，埋下了大批土地所有权纠纷的隐患。
集体土地所有权的行使：
集体土地所有权的行使有以下内容：
宅基地、自留地使用，或通过承包经营合同发包给农民使用
3、可以依法使用土地兴建乡村企业或者以土地使用权出资和国有企业联营等。
4、有权收回土地使用权。集体土地使用权在下列条件下可以收回：
（1）使用集体土地的单位解散；（2）原宅基地房屋拆除后，房主不再该宅基地上建房的；（3）因建设需要必须收回的。另外：原国家土地局颁布的199526号文件《确定土地所有权使用权若干规定》规定：乡镇村办企事业单位和个人依法使用集体土地进行非农建设的，可依法确定使用者集体建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还给农民集体，另行安排使用。；空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定的，由集体报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，土地由集体收回。
集体土地所有权的确定：
集体土地所有权的确定是指县级以上人民政府依据法律规定，对集体土地所有权进行确定的行为。
集体土地所有权的确定的依据：
1、土地改革时分给农民并颁发土地所有权证的土地，属农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。
2、农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不到20年或在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。如潦河坡乡闫沟村康家庄与闫小庄两组土地所有权纠纷。。
3、乡镇或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡镇或农民集体所有。
4、乡镇或村办企事业单位使用的集体土地1962年9月国家公布《六十条》以前使用的，分别属于该乡镇或村农民集体所有。1962年9月至1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》时至占用的有下列情形之一的分别属于该乡镇或村农民集体所有。（1.）签订过用地协议的；（2.）经县、乡、村批准或同意，并进行了适当的土地调整或经过一定补偿的；（3.）原集体企业单位体制经批准变更的。
土地的使用权
土地使用权是指土地使用者对其使用的土地，按照法律规定享有利用和取得收益的权利。
土地使用权的确认：根据土地管理法第11条规定农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使
用权。
三、地籍管理的内容
当前，我国地籍管理包括：土地调查、土地登记、土地统计、土地权属管理、土地利用动态监测、地籍管理信息系统和地籍档案管理等7各方面工作内容。
（一）土地调查
土地调查是地籍管理的重要组成部分。土地调查是指查清土地的类型、数量、质量、权属、利用状况所进行的一种活动。包括土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查三种。
土地利用现状调查是按照土地利用进行分类，查清各类用地的分布、面积和利用状况为主的调查。目前我国实行的土地分类为3大类，即农用地、建设用地、未利用地。农用地就是直接用于农业生产的土地包括耕地园地、林地、牧草地及其他农用地；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地包括商业、工矿、仓储、公共设施、公共建筑、住宅、交通等用地；未利用地是指农用地，建设用地以外的土地。年度地籍变更调查属于 土地利用现状调查。
地籍调查主要是对土地的权属、位置、用途、地界、面积等进行调查。地籍调查的最基本单元是一宗地。所谓一宗地就是被权属界线封闭的地块。地籍调查主要服务于土地登记发证。
（二）土地登记
土地登记是指依法对土地权属进行登记。 它是通过行政和技术手段，对国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、他项权利进行登记造册、核发证书的过程。通过土地登记，可以依法将上述权利以法律形式固定下来，从而有效保护了土地权利人的合法权益。可分为初始登记、变更登记、更正登记、注销登记。
土地登记的法律依据：《土地管理法》第11条：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
《 土地管理法》第13条，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
土地登记的程序：
依据《土地登记规则》，土地登记可分为以下步骤：
1、发布通告
一般由市、县人民政府发布，内容包括：登记区划分、申请登记的时限、应提交的资料、受理地点等。
2、申请登记
应提交登记申请书、土地权属证明、地上附属物证明、有关身份证明等资料。
3、地籍调查
就是登记机关根据申请，进行实地权属调查和地籍测量。实地核实土地权属来源、认定土地权属界线、设定土地权属界址点、测绘制图，为注册登记提供准确的基础资料。
4、审核公告
登记机关认为受理的土地登记达到权属合法、界址清楚、面积准确的，应当发布登记公告。
5、注册登记
公告期满后，申请人或相关权利人对公告无异议的，登记机关报政府批准后，进行注册登记。如公告期间申请人或相关权利人对公告有异议的，可要求登记机关复查，暂缓登记。
6、核发证书
证书可分为三种即：国有土地使用证、集体土地所有权证、集体建设用地使用证。
土地登记费
（三）土地统计
土地统计是以数据形式反映出土地的分类、面积、权属、分布状况。目前土地统计是土地管理部门唯一的数据来源。
（四）土地权属管理
土地权属管理包括土地确权和土地纠纷的调处
《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人和单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。
这里指的土地所有权是国家土地所有权和集体土地所有权，使用权仅限于国有土地使用权和集体建设用地使用权。其他意义上的土地使用权如土地承包经营权不包括在内。
土地纠纷的处理程序：
国土资源部17号令，土地权属争议调查处理办法。
（五）土地利用遥感监测
遥感技术是从高空到地面各种对地球观测的综合性技术系统的总称。它由遥感平台、探测传感器以及信息接受、处理与分析应用等组成，周期性地提供监测对象数据处理和动态情报。
土地遥感动态分为常规调查和遥感监测。常规调查是采用常规手段，实地调查土地利用发生的变化。遥感监测是利用计算机技术对多个时相的遥感图像进行对比分析，辅以封面调查，获取土地利用变化信息。
国土资源部成立以来，非常重视监测工作，将其列为部中心工作之一，国土资源大调查土地利用动态遥感监测项目从1999年开展，连续12年，每年开展对全国重点地区的遥感监测。
2003年我区属国家监测范围，监测了小城镇建设与发展情况、城市扩展和土地利用总体规划执行情况、基本农田保护情况、复核土地变更调查等内容。
（六）地籍信息系统建设
《土地管理法》第三十条规定：“国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行监测”。
1986年以来，我国开展的土地利用现状调查、地籍调查和土地利用变更调查取得了大量的基础性资料。随着用地现状的变更，要随时进行土地变更调查、变更登记、年度统计等日常地籍管理工作，基础性资料要随时进行变更以保持资料的现势性，而地籍信息是非常复杂的，当前常规的手工管理模式和模拟存储方式，满足不了地籍管理的需要，造成大量的地籍信息与现实情况不符，制约了数
据的变更，这是地籍管理面临的严峻形势。随着计算机技术的飞速发展，为在全国范围内建立地籍信息系统提供了有利条件。建立地籍信息系统将从根本上解决地籍管理工作量大、技术难度高、图件数据变更困难等难题，从根本上改变目前地籍工作的现状，大大促进地籍资料成果的应用和社会化服务，是加强地籍管理的一项重要措施，对地籍信息的管理、更新和应用具有特别重要的意义。面临的形势：
一方面，计算机技术和信息化技术的发展，为地籍管理信息化和地籍资料的数字化提供了条件；另一方面，地籍管理繁重的基础性业务工作及所面临的机构人员精减的实际现状，要求地籍管理尽快实现信息化和自动化。
发展现状：
鉴于地籍信息系统建设的重要性，原国家土地管理局地籍司从八十年代末就开始着手抓地籍信息系统建设，制定了《地籍信息系统建设总体方案》，开展了地籍信息系统软件测评工作，推广了一些应用软件，促进了地籍信息系统的建设。成立国土资源部后，地籍司更加重视地籍信息化工作，并结合国土资源大调查、土地变更调查和动态监测、土地登记、证书年检及信息公开查询等业务工作，全面推进地籍信息化建设，开发了相应的应用软件，实现了与各省局（厅）的联网，并着手进行信息化规范建设。
从目前系统建设总体情况看，全国许多大中城市，特别是东南沿海的发达地区，都建立了地籍信息系统或以地籍为主要信息的土地信息系统及办公自动化系统，一些中小县、市、区也建立了地籍信息系统或满足土地登记、土地变更调查工作的软件系统。从1999年开始，利用国土资源大调查的机会，开展1：1万土地利用现状数据库建设，地籍管理的信息化建设超过了土地管理其它业务的信息化建设。
（七）地籍档案管理
四、近期地籍管理工作
1、村庄调查。
2、做好第二次土地调查的前期准备工作。
3、协助做好基本农田的整治工作。（1）做好图件保障，及时提供1：1万土地利用现状图，图件与现状不一致的及时变更。（2）配合做好整治前的地类、权属、面积认定及勘测定界工作。（3）把基本农田整治成果及时反映到图件和数据上。
地籍科
2005年11月28日
