代课教师问题与解决
一、引言 代课教师问题已经成为当下教育领域的热点问题，并已经成为各级教育行政主管部门无法回避的议题。事实已经证明，“一刀切”的清退政策是无法解决问题的。对于代课教师这一议题，我从 2006 年以来一直在持续关注，并组织了一系列的调研。并连续三年都在全国两会上提了议案。尤其是在 2010 年的两会上，我提出了两个针对代课教师问题解决的提案《关于“代课教师问题”解决方案的建议》和《关于尽快出台《中小学离岗代课教师经济补偿及养老保险补缴管理办法》的建议，并在我的研究团队的协助下，草拟了 3 个办法——《中小学代课教师聘用与管理办法》《中小学在岗代课教师解决办法》、《中小学离岗代课教师经、，以期能将媒体、公众和相关部门对代课教师的问题济补偿及养老保险补缴管理办法》的视角转向到“问题如何解决上”，而不能仅仅停留在问题的揭示及情绪的渲染上。
据我所知，各级及教育部门也一直很重视这个问题的解决。诸如重庆、广东、辽宁、陕西、安徽等省市自治区，都已经或正在着手解决代课教师问题。但是，由于代课教师问题的形成极为复杂，它的解决也不仅仅是教育部门可以解决的。它的解决涉及到人事部门的编制问题、涉及到财政部门的经费问题、涉及到人事与劳动保障部门的养老金问题，还涉及到各级在教育投入上如何分摊的问题。除此之外，还还涉及到农村基础教育师资补充机制问题、人事聘用制度改革问题。目前，社会及媒体过于关注在问题的揭露上，但是对于“代课教师问题”究竟如何解决目前鲜有讨论，我们期待公众、媒体的焦点能放在可行性解决方案的讨论上。而要获得可行性的方案，我们必须要清楚问题解决的理路，为此极为必要 （1）代课教师需要解决的问题究竟是什么？（2）问题解决的目地阐述清楚如下一些问题：标是什么？（3）问题存在的根源是什么？（4）问题解决的关键点是什么？（5）问题解决应本着什么样的指导原则？（6）问题解决的路径是什么?
1二、代课教师需要解决的问题及目标 代课教师为什么要清退或转正？清退和转正可以解决什么问题？清退和转正解决了代课教师所有的问题了吗？哪些问题依然得不到解决？要回答这些问题，首先要清楚的是“代 ，因为这关乎我们进行问题解决的目标。课教师需要解决的问题是什么” 目标非常重要，只有目标正确，才能期待问题得到有效的解决。否则的话，就会南辕北辙——走的越远，目标离的就越远，问题就更难以得到有效的解决。那么代课教师需要解决的问题是什么呢？要回答这个问题，首先要清楚为什么会存在代课教师；其次，要明白代课教师的存在解决了什么样的问题；最后，也要了解代课教师的存在又导致了什么样的问题产生? （1）为什么会存在代课教师? 中国要成为民富国强的国家、要从大国迈向强国，这是全国人民的期盼，更是国家的长远战略。要实现这个战略，需要国民素质的普遍提高，这需依托于教育。目前，普及义务教育是国家的既定方针，但是，由于历史原因，我国农村及边远地区，师资长期缺乏，教育投入也远远不够。但是，各地要承担起义务教育的重任，在早期不得不聘请大量的民办教师，而到了 90 年代末，由于政策的原因，民办教师逐渐退出舞台，但却出现了代课教师这一特殊的群体。地方出于财政的考虑，一个在编教师的薪资往往可以养
七、八个代课教师，于是代课教师也就成为了许多地方一种现实的选择。
（2）代课教师的存在解决了什么样的问题? 由上可见，代课教师的存在，一方面帮助地方在有限的财政资源下，承担起了国家赋予的义务教育的重担。使得一些原本办不了学校的地方有了学校，使得一些原本接受不了义务教育的孩子有了书读。因此，代课教师在一定程度上，为国家义务教育的普及做出了巨大的贡献。相对于他们的付出，整个社会对他们的回报是远远不够的。对此，我们必须要尊重这一事实，尊重他们在特定时空下，为中国教育事业做出的巨大贡献。改革开放 30年来，国家之所以经济会如此迅速的发展，人民的生活水平之所以会如此迅速的提高，毋庸置疑的是，这与整个国家的国民素质的提高也是分不开的。而这一切的背后，无不流淌着代课教师的汗水与心血。
（3）代课教师的存在又导致了什么样的问题产生? 不可否认的是，代课教师的存在也导致了许多新的问题产生。比如，代课教师整体水平不高，在一定程度上，影响了农村教育质量的提高；代课教师薪资过低，很多地方不为其缴 2、纳社会保险，甚至有违反《劳动法》《劳动合同法》的嫌疑；在代课教师聘用和转正过程中，缺乏规范性管理，在某些地方，甚至还存在权钱交易和腐败问题；大量违规的操作，导致了教育领域中的不公，并影响到了社会的稳定；由于缺乏相应的政策，导致代课教师经常面临被辞退或被清退的困扰，以致长期缺乏职业安全感；代课教师被辞退或达到退休年龄后，由于社会保险长期被忽略，加上整个社会的医疗保障体系的不健全、救济制度的不完善，从、、而导致“老无所养”“病无所医”“生活贫苦”等诸多社会问题的产生。
由此可见，代课教师问题是中国教育领域中诸多问题中的一个。与代课教师相关的诸多问题的存在，如果得不到有效的解决，必将影响中国尤其是农村义务教育的开展，最终会影响到许多地方孩子的受教育水平及品质。但是，我们必须要认识到，代课教师的存在本身不是问题，因为代课教师的存在是在特定时空下应运而生的。因此，代课教师问题不是简单的清退和转正的问题，清退和转正都只是手段而不是目的。代课教师这一群体所存在的问题应该是：如何使他们的身份合法化？如何提高他们的收入？如何规范招聘与管理的程序？如何杜绝各种不公现象？如何提升他们的素质？如何保障他们的合法权益，如何完善他们的社会保障体系，以解决他们的养老、医疗和救济等问题？以及如何解决离岗代课教师目前所面临的窘境。
如果我们认为代课教师的存在影响到了中国农村教育质量的提高，并把代课教师视作毒瘤加以清除、辞退，那么我们选择解决的问题就错了。问题选错了，目标自然就偏离了。那么，无论各地采取何种措施，都难以真正的解决问题。因为，代课教师存在的土壤还存在——当农村教育师资的补充机制不够完善和地方财政资源无法保障基础教育的情况下，对代课教师进行全部清退或转正，那么老的“代课教师”可能不存在，而新的“代课教师”可能又会产生。而相伴随的问题必然仍会出现。
三、代课教师问题的根源 如上所述，代课教师整体水平不高，在一定程度上，影响了农村教育质量的提高，但是，代课教师的使用是一种权宜的选择，是现实下做出了理性选择。既然使用了代课教师，自然需要接受这一现实——相对于正式的教师群体，代课教师群体的总体素质略低。但相对于师资空缺并无好的方法加以补充，代课教师依然发挥着不可替代的作用。因此，在中国农村师资补充机制得不到质的发展时，禁止代课教师的使用是不理性的决策。
除了师资素质的问题之外，诸如，代课教师薪资过低、社会保障体系缺位、聘用和转正 3、不规范、有腐败问题、有违反《劳动法》《劳动合同法》的嫌疑、影响社会稳定等问题的产生，其根源就在于：
（1）针对代课教师，国家长期缺乏清晰的、规范的管理政策。截止到目前，国家针对代课教师除了要“禁止使用”和“逐步清退”等几个相关的政策之外，几乎没有出台任何政策或法规以规范代课教师的聘用与管理、明确他们的薪资支付问题、解决他们的社会保障问题，更没有相应的培训、转正与清退机制。由于政策的缺位，导致代课教师在岗时，工资水平过低、社会保险缺位、在岗培训难以保障，甚至职业安全感都无法保证，要时常面临清退、以及一些合法权益被侵犯等困境；而被辞退或退休后，无法得到合理的补偿，养老、医疗等问题都无法得到解决。
（2）地方财政资源不充分，是造就中国代课教师问题的长期存在并难以在全国范围内有效解决的根本原因。最近，《瞭望》杂志（2009 年第 46 期）以“地方财政之殇”为主题出了一系列的调研报告和政策分析。一个不得不让我们慨叹的现实是：一方面是中央财 “由于 1994 年实行的分税制政越来越充裕，另一方面是县级财政越来越贫缺。如文中所述，的不彻底、公共事务的增多，造成地方间财权事权不匹配的矛盾日益严重：财权大幅上收，事权层层下放，导致目前大部分县乡的财力，已经无力承担由上级层层下压的越来越多的公共事务。特别是在落后地区和农业地区，不少‘无财行政’的基层政权一盘散沙，几近于瘫痪。”因此，代课教师问题的解决，无论采取何种措施，都需要中央或省级划拨出一笔预算出来，专项用于代课教师问题的解决。如果将“代课教师问题”解决的责任继续抛给县乡一级的地方。那么“代课教师问题”无论如何解决，都很难获得好的解决效果。
四、代课教师问题解决的关键点 由上可知，代课教师问题要解决，关键在于：
（1）制定统一政策以规范管理。针对在岗代课教师如何转正及管理，要制定统一规范的政策；针对离岗代课教师如何进行经济补偿及补交养老保险，也要制定统一规范的政策；针对今后如何聘用及管理代课教师，也要制定出统一规范的政策。只有通过法律、法规的规范和约束，才能保障代课教师获得合理的薪资收入、才能确保其养老、医疗、失业救济等合法权益得到维护、才能促进其稳定有序的进入与退出，才能确保各项程序公平公正以减少不稳定因素。
4 （2）各级要合理分摊费用。目前，县乡级财政普遍吃紧，但承担的责任却很大。因此，针对代课教师的诸多问题的解决，无论选择何种手段、路径，中央及省级都不应当额外增加县乡级财政的负担。尤其是对于西部不发达省份，中央财政要加大转移支付。目前，将问题解决的责任尤其是财政投入方面的责任，压给县乡级地方，是不利于问题解决的。
五、代课教师问题解决的路径 基于上述的认识，我们认为，现阶段代课教师问题的解决至少要分三步走。
、第一步是，要依据《劳动法》《劳动合同法》等相关法律法规，确保在岗代课教师最基 “代课教师问题”解决的关键既不是“是否转正”本的合法权益得到充分保障。事实上， ，也不是“增加薪资”，而是如何利用相关法律保障代课教师的合法权益。因此，要解决代课教师问题，首要的就是利用《劳动合同法》保障代课教师的合法权益，让他们能安心从事教育教学工作。
第二步是，要尽快制定《中小学在岗代课教师解决办法》并据此解决在岗代课教师的 （1）对在岗 3 年及以上、具有教师资格出路及管理问题。在办法中，要进行分类处理：如：证，经考核且胜任教育教学岗位的代课教师，鼓励他们参加教师公开招聘考试，并在同等下优先录取，尤其是对那些年龄超过 40 岁、教龄满 10 年的代课教师；在未被招录为编制、内教师之前，县级以上教育行政部门要与其签署无固定劳动合同，并按照《劳动法》《劳动合同法》进行管理；完善当前的编制核定机制，确保有足够的编制以满足当前教育教学实际 （2）对在岗 3 年及以上，未取得教师资格证需要，并保证在岗合格代课教师能被正常招录；书、经考核能胜任教育教学岗位的代课教师，县级以上教育行政部门可与其签署期限为 3 在年的劳动合同。
3 年期间，代课教师应积极参与由教育行政部门及学校组织的各项在岗培训，并努力获得教师资格证。3 年内取得教师资格证者，再按前款进行管理。3 年内无法取、得教师资格证者，需按照《劳动法》《劳动合同法》的有关规定办理辞退手续，并进行合理补偿。（3）对在岗 3 年及以上，未能够取得教师资格证书，且经考核不能胜任教育教学岗、位者，需按照《劳动法》《劳动合同法》的有关规定办理辞退手续，并进行合理补偿。
第三步是，长期而言，国家要尽快完善当前的人事聘用制度，在中小学努力推行教师聘任制。对于今后学校在无法通过公开招考获得师资的情况下，可利用教师聘任制补充师资， “聘任教师”与“代课教师”以“聘用教师”替代“代课教师”来解决学校的师资缺乏问题。
5的区别主要有三个方面：一是聘用教师要有教师资格证，并达到规定学历；二是要同工同酬；三是经过二期合同后，考核合格，符合，应该录用为正式教师。但是，在当前一些地区，教师聘用制推行起来仍然有困难。因此，新聘代课教师还可能在一定时期存在。所以，在逐步推行教师聘任制的同时，也要制定出《中小学代课教师聘用与管理办法》，以规范今后代课教师的录用、培训、考核、薪酬、辞退等操作程序，使代课教师的管理能有章可循、有法可依。要制定《中小学代课教师聘用与管理办法》或完善有关政策，规范代课教师今后的录用、培训、考核、薪酬、转正与解聘的操作程序，使代课教师问题的解决能有法可依。换句话说，农村代课教师问题解决的基本原则就是依法执政、依章办事。
六、小结 “代课教师问题”的解决也迫在眉睫，但是， “代课教师问题”是当前教育的热点问题。要解决代课教师问题，必须要厘清代课教师问题的解决理路：清楚代课教师的问题究竟是什么、要实现的目标是什么、问题的根源在哪里、关键点何在、并据此设计出问题解决的路径，只有如此，代课教师问题才能真正得到有效解决。否则，问题找错了，目标自然就不对，而目标错了，路径再合理、周全，也难以解决真正的问题。
代课教师问题能否得到有效、合理的解决，关乎我党在老百姓心目中的执政形象，关乎社会的建构，更关乎千万“孩子们”能否受到良好的教育问题，为此，我们的在制定每一个相.
