山东警察学院 本 科 生 毕 业 论 文
题 : 试论基层公安机关警力资源的合理配置
专
业
治 安 学
年级中队
2009级一中队
姓
名
董 超
指导教师
寇 红
二 〇 一二 年 十一 月
目
摘 要
在社会治安形势日趋复杂，维护社会稳定任务日益严重的今天，警力资源的配置问题已成为各级公安机关尤其是基层公安机关迫切需要探讨和解决的问题。当前基层警力资源配置不合理的表现出：警力不足，机构臃肿，职能模糊。出现这些现象的原因有：社会转型期警务工作压力大，上级机关占有资源多，基层压力大，任务重，易下难上。为了解决好这些问题，使资源配置趋向合理，更好的发挥公安工作职能，应该做到：适当增加公安专项编制，密切加强群众队伍建设；强化基层公安部门横向支援与纵向结对；强化改革，积极探索新型警务工作模式。
关键词：警力资源；不合理分配；原因对策
试论基层公安机关警力资源的合理配置
治安系一中队
董超
警力资源是公安机关警务工作的一项重要战略资源，从基层到机关，它都有着严格的配置标准。警力资源配置的合理与否，直接影响着公安工作职能的发挥。因此，各级公安机关尤其是基层公安机关要明确警力资源配置中出现的若干问题，深入分析原因，积极的寻找解决途径。
一、警力资源配置综述
有人把警力理解为警察的数量，认为增加警力就是单纯的增加警察编制。本文所讨论的警力不光是这个层面上的意义，它是指警察通过建立良好的警务机制，充分发挥各种力量（包括人力、物力等）维护国家安全和社会秩序稳定的能力总和。①
公安机关警力资源的合理配置对提高公安机关警务效率的意义重大。合理配置警力资源不仅能够推进公安改革，提高公安机关警务效率，也能克服当前警力和财力不足的矛盾，更能推进城市社区和社会主义新农村建设，为全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会创造良好环境。若基层公安机关警力资源配置不合理，它不仅会制约公安职能的充分发挥，影响公安机关的整体形象，而且会损害公安民警的身心健康，使公安队伍凝聚力受到严重挑战。因此，警力资源的配置问题已成为各级公安机关尤其是基层公安机关迫切需要探讨和解决的问题。
二、基层公安机关警力资源配置不合理的表现及成因
公安机关警力资源的不合理配置是我国公安事业在长期发展过程中积累下来的问题，是由诸多原因共同导致的。其中包括社会发展转型期，体制机制不健全，民警数量和素质偏低等不同方面。
①警力不足现状及改善途径-中国法治网
2
（一） 警力资源不合理配置的问题表现
1.警力严重不足，实力不足
我国有13亿人口，一个很大的数字除以13亿这个数字都会变得很小。现阶段我国虽拥有公安机关人民公安民警数量大约是190万，单看这个数字是很庞大的，但这些人却担负起维护国家安全，保护全国13亿人民的生命财产安全的重任，进行13亿人口的社会治安管理，其压力之大可见一斑。我国的警民万分比不仅大低于发达国家，而且低于很多发展中国家，甚至低于不发达国家。目前我国公安民警的数量和人口比例大约是130:1000，而发达国家的比例是300:1000。我省每年退休的民警数量大约2000多人，但并非每年都在大数量的招警，难以进行及时的减员补充。现在还有不少地方存在着一人所、二人所，甚至有的乡镇还没设立派出所，这就更难达到农村建制乡派出所5人以上，农村建制镇派出所10人以上，城镇建制30人以上的总体要求。
同时，各级公安机关人民警察办案水平较低，同级公安部门不同的单位办案水平差异较大，总体水平较低。例如某些科所队，由于常年被评为模范示范单位，其警力资源（如人员，资金，装备，科技）较为雄厚，民警整体素质较高；相反，一些单位常年没有显著的业绩，民警整体素质不高，地区犯罪率不断上升而破案率却逐渐下降，导致整个地区社会治安状况糟糕不堪。
2.机构臃肿，职能模糊
由于历史和现实的原因，各级公安机关警力配置还存在很多不合理之处，主要表现为警力资源浪费严重。警力资源分配机构层级失调，机构分散，多头领导，公安资源浪费严重。基层公安机关的机构设置按上级部门对等设置，造成警种越来越多，分工越来越细，机构臃肿，而这些机构同样要设置主职领导、工作人员、内勤人员，如此均衡，就造成警力紧张，既增加内耗，又不能形成合力。特别是一些执法活动，有时是一个民警或几个民警无法完成的，而民警的大量分散导致执法工作难以开展。
公安机关不同业务部门的职能界限也并不清晰。例如在派出所，交警队，刑侦，经侦，消防部门之间，一个单位工作人员在受理案子的时候，还没有对案情有一个实质性的分析，看到其中案情稍微和其他部门性质相似，就开始移送处理。或本该立案处理的案件不予立案处理，本该应移送上级部门处理的案件却由于熟
3 人作案而自行处理。这种对警力资源的滥用长期下去必然导致警力分配失衡，利用率低下，不利于公安队伍建设，更阻碍了公安事业的健康发展。
3.上下层机关工作不协调
机关与基层单位没有在警力资源调动上形成一个良好的机制。例如，在警情高发期或基层警力严重不足时，机关单位往往不能及时的向基层调动警力，或者由于调用警力却导致机关正常的工作受到阻碍。同时，在各个派出所之间，由于各个地区的案发总量和案发时间不同，这就为派出所之间的横向支援提供了便利，而这需要上级公安机关的有效调度，及时的安排人员，物力，财力的横向补充与分配，但上下层机关由于缺乏联动意识或者由于联动机制的不健全而导致了一方警力资源严重不足，另一方却充足无用的恶性局面。
（二） 基层公安机关警力资源不合理配置的原因分析 1.我国处于发展市场经济，社会转型期
警力不足并不是由于公安机关自身的原因造成的，它源自各种错综复杂的因素，与我国的综合国力、各地方经济发展不平衡，以及现行的公安管理体制、各级尤其是县市级党委对该地区公安工作的重视程度、人才观念以及公安工作运行机制等都存在着联系。现阶段，我国社会处于转型期，改革与发展正在不断深化，各种社会矛盾尖锐突出，社会的和谐稳定面临着现实的威胁和破坏的危险，承担着维护社会和谐稳定的公安机关人民公安警察队伍，特别是基层公安队伍的任务特别艰巨，警力不足现象更加突出，这就导致公安机关任务量成倍增长，而警力总量增长与之不相适应。
据统计，2012年某市公安局共立刑事案件14626起，比2002年的5000起增加了近2倍；侦破刑事案件3621起，比2002年的1891起增加了0.8倍；打击处理人数3481人，比2002年的1701人增加了近2倍；查处治安案件近4839起，比2002年的1921起增加了1.3倍；全市公路总里程1217.5公里，比2002年的699.5公里增加了0.7倍；机动车225481辆，比2002年的79514辆增加了1.8倍；发生交通事故1134起，比2002年的804起增加了0.4倍；受理群众报警求助289704起，比2002年的20821起增加了12.9倍。在各种公安工作任务大量增加的情况下，该市公安民警仅从2002年的851人增加到2012年的1231人，增加0.38倍， 4 任务量的增长与民警总量的增长呈现了巨大落差。②
2.警务工作保守，上级机关占有资源多
保守的警务工作模式不能调动广大民警的积极性，许多民警普遍有“事不关己，高高挂起”的心态，工作上疲于应付，这就降低了警务资源利用效率。我们知道：企业工作和机关工作一个很大的区别就是，企业富有探索创新的理念，工作人员致力于研究开发新产品，推动产品升级，不断满足客户的需求，给企业注入源源不断的活力；相比之下，机关工作尤其是公安工作就显得相对保守，其工作性质和工作强度取决于警力资源的保障以及地区的犯罪水平、社会治安状况，这样难免就造成了工作人员尤其是基层人民警察在没有任务时高枕无忧，当任务来临时就慌乱了手脚，由于没有做好充分的心理准备导致很被动的去完成每项任务。这样不仅挫伤了民警工作积极性，更使队伍凝聚力受到严重挑战。对于基层公安民警来说，他们不得不将主要精力放在打击犯罪，接警处警，调解纠纷上。例如在我所实习的派出所民警，有时一天要出警二十余次，疲于应付，更没有精力追求警务活动的质量。预防犯罪和公安基层基础工作相对薄弱，防控漏洞增多，基本无暇部署警力在街面进行巡逻设卡工作。因此导致刑事案件数逐年攀升，尽管近年来增加了大量警力，但仍然是打不胜打，防不胜防，导致辖区社会治安控制能力减弱。因此，增加的警力并没有实质地提高公安工作效率，在一定程度上却造成了警力资源的浪费。
从公安机关“条块结合，以块为主”的管理模式中，可以看到：基层公安机关内设机构小而全，分工过细。有的科所队只有五六个民警，领导与内勤就占了一半。有的单位警力分布失衡，机关和综合部门人员偏多，业务部门警力偏少，派出所警力紧张。目前县级以上公安机关主要由以下部门构成：治安管理大队，经济犯罪侦查大队，刑事侦查大队，国内安全保卫大队，出入境管理科，交通警察大队，禁毒大队，看守所，法制科，政工科，装备科，网监科，纪检监察室，办公室，机关党委等机构。基层公安机关设置缺乏科学标准，依旧停留在传统模式上。特别是派出所设置仍是按照与乡镇行政区划相对应的原则，这种设置带有很明显的问题：首先是城镇区域扩大，治安状况呈现出日趋复杂的态势，派出所却未能及时增设。其次是那些规模较小的派出所，当地治安状况好转的乡镇，由 ②金诚.转型期中国警务问题研究.中国人民公安大学出版社.2007.第138页
5 于缺乏适应性标准，长远规划和整体设计，没有及时撤并整合。例如我所实习的地方莱州市公安局沙河镇派出所，辖区人口五万多人，城镇面积近200平方公里，沙河镇派出所之前是沙河公安分局，由于按照行政区划的设置要求改成了派出所，这样一来给派出所的治安管理工作增加了很大难度，虽然所内共有有民警20人，但面对的事如此大的管辖面积和如此多的管辖人口，何况每天接处警20余次，最令民警头疼的是接警地点，例如案发地点最远的朱马村，与派出所的距离相当于城镇到市区的距离，光出警来回一趟几个钟头过去了，有时不仅破不了案，还损耗人力物力财力，但迫于工作要求还必须要在规定时间到达现场处理案件。这也体现了乡镇派出所警力资源的匮乏。
3.基层压力大，任务重，易下难上
当前，公安机关尤其是基层派出所面临的一个非常尴尬的局面就是承担过多的非警务活动，这使得原本不足的警力不得不执行并非依法由公安机关承担的任务，更使警力捉襟见肘。例如公安系统自上而下推出了“济南交警”这一典型，提出“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”“有困难找警察”这样的便民口号，力求改善公安的形象。然而，不论与公安机关执法或行政管理有无关系，人们遇到困难时首先想到的就是人民警察，诸如家庭纠纷，经济纠纷等等。110在这样的氛围下，在某种程度上失去了执法权威。修水管，爬树救猫，爬楼开锁已成为公安民警的任务（这在发达国家，由于警员配置充足，不会影响其正常的履行警务活动），还居然被当成“警民同乐”的新闻不时地出现在媒体上，而这“同乐”的背后却是在警力不足的公安队伍中早已疲惫不堪的公安民警。上述任务最起码还是服务百姓，更好的维系警民关系的非警务活动，还有一些情况是浪费精力却又损害警民关系的这种得不偿失的情形：公安民警在很多时候成为各行政机关的“万能工具”，比如参与市政部门的非警务化活动，强制拆除违规建筑物，对非警卫对象实施警卫等。了解公安行政体制的都知道，公安机关是县级以上人民政府的一个行政部门，由于具有行政上的隶属关系，同时又具有法定的强制性权利和力量，公安民警自然就成了各级政府部门在行政执法过程中可以利用的“工具”，特别是在行政过程中面临着对立、矛盾，困难更是如此。如在农村，公安民警要帮助政府部门计划生育、拓宽道路等；在城镇，公安民警要配合政府部门房屋拆迁、市容整顿，以及配合税务、工商、医药等部门执法。在基层民警 6 数量不足的情况下，大量民警被用于从事种种非警务活动，甚至公安民警为一些需要求助的人员提供所谓便利的同时，恰恰使那些处于危难之行中寻求紧急救助的人员得不到及时的、应有的帮助，并且令自身超负荷工作，这严重浪费了警力，严重阻碍正常警务活动的开展，使得警力资源在分配和使用问题上雪上加霜。
4.改革动力不足，带有明显的滞后性
记得明代政治家张居正曾说过：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”这句话很有道理，尤其对于很多一心想要改革却迟迟不见效果的人士更有一定的警示作用。在警力资源配置中就有如下体现：
先说装备和技术保障，上级公安部门曾专门对各基层科所队的进行武器配备进行过合理的部署，但实际效果是什么呢？有些基层公安部门的武器装备虽然有了较大改善，但满足不了现代战争的需要。在公安机关，一些好的车两，装备都用在机关领导，真正用于一线参加作战的车辆装备一直比较落后。这就说明上级所谓的合理分配只是在原有的基础上增加了数量，并没有对整个作战体系进行全面的升级。我们的基层公安民警在追击犯罪分子的时候往往会因为交通工具没有犯罪分子的先进而让其逃脱追捕。
再说民警的工作时间。上级部门曾全力要求基层公安机关会议从简，简化考核，节省工作时间，提高工作效率。但“文山会海”的现象从公安部，省厅、市局到县局都很明显，不仅效果不好，而且严重浪费警力精力。民警的重复值班也是如此，每个派出所都要安排警力值班，有的派出所接处警任务重，可能忙不过来；有的派出所可能一天没有一个警，却仍安排一定数量的民警值班。如果能够整合部分科室、派出所，就可以解放一部分值班备勤的警力。但这方面改革一直没有尝试。
还有就是不同警种之间的联合执法的实施。现在很多市县交巡警执法的现象是：交警只管交通，巡警只管治安。有关法律法规的规定交巡警工作都是维护路面秩序。但“交巡分开”制度下，街面上既有交警巡逻又有巡警巡逻。巡警只管治安而不疏导交通，交警只管交通管理而对街头的打架斗殴现象置之不理，这不仅是警力重复浪费，更是公安民警的失职。我在实习期间曾经历过这样一个案子：路面上发生交通事故，引起双方当事人的争吵斗殴，现场来了两辆警车不同警种，交警巡警，交警负责处理交通事故，巡警负责处理打架斗殴。这样不仅使公安机 7 关重复处警，还害的当事人两头跑。时间耽搁，警力浪费还使当事人受罪。这也和上级部门对基层联合执法的监督考评有关，缺乏细致规范严格要求，基层部门联合执法的执行力也难以保障。
三、基层公安机关警力资源配置处置的具体措施
警力资源的配置是公安机关搞好自身建设，依法从事社会管理的重要环节，具有战略性、基础性、长效性。在新的社会历史条件下，“如何切实有效解决警力资源的不合理配置问题”无疑是公安机关必须认真思考和切实解决的一个重要课题。
（一）适当增加公安专项编制，密切加强群众队伍建设
鉴于公安机关办理的案件和管理的对象大幅度增加，现有警力配置与之极不适应，因此，增加基层公安机关编制总量是解决警力不足问题的根本途径。当前和今后一个时期，积极争取增加基层公安机关专项编制，努力使其与所承担的任务相适应，仍是摆在我们面前的一项现实而紧迫的任务。在新增编制的分配上，着重考虑治安问题相对突出，外来人口较多的市县，把主要精力投放在重点市区。我们知道：警力虽有限，民力却无穷，在大量增加编制不现实的条件下，要以各种辅助力量为依托，实现向民力要警力。通过挖掘社会资源，组建多种形式的警察辅助力量，这是解决警力不足矛盾的一种有效方法，也是构建治安防控体系的一种有效途径。它符合公安工作与群众路线相结合的工作方针。目前由公安机关保障的协勤人员，要逐步转化为由地方政府或其他社会力量组建和保障。工勤人员的引入可尝试进行文职雇员制，但前提是由政府解决经费和编制问题。对乡镇、农村、街道的群防群治队伍，既要鼓励发展，有要加强指导，注意数量与质量的同步提高，以充分发挥其在社会治安防范的积极作用。但有一点需要主要：辅助力量例如一些协警人员不得参与执法办案，不得非法着装。
（二）加强基层公安部门横向支援与纵向结对
根据派出所多年案发情况的统计结果显示：在发案量比较高的派出所，警情分布比较平均；在发案总数比较低的派出所，警情通常集中于一定时期。针对警情呈现的动态化分布特点，在一些派出所发案较少的时期，适当借调部分派出所民警到发案率高，工作量大的派出所从事治安防控工作。通过基层派出所之间的横向支援，一方面可以弥补高发案地区警力不足的现状，有力支持了高发案地区
8 的治安防控工作，实现了警力警情的协调同步；另一方面，在当前各类派出所警力模式情况下，充分发挥了警力调配的作用，实现了派出所警务效能的最大化
通过基层之间横向支援，能够使派出所警务效能最大化。而机关基层纵向结对，却能使整体效能得到更加充分的发挥。机关基层纵向结对，首先是在机关单位和基层单位之间结成对子。在案发较高的时期或基层单位警力严重不足时，在保持机关单位正常工作的前提下，由机关单位抽调部分警力定向支援基层单位，以缓解基层单位压力。警情高发期过后，被抽调的警力继续回到原单位开展工作。二是在机关民警与基层民警之间结成对子。在日常工作中，利用电话、手机、网络等信息传媒，相互了解工作情况、交流经验，通过相互沟通，学习掌握不同岗位、不同警种的业务技能，提高民警的个体综合素质尤其是业务素质，进而提高向基层单位支援的工作效率。
（三）强化改革，积极探索新型警务工作模式
一方面，以机构整合为手段，实现警力资源向基层倾斜。县级公安机关的人员配置和机构设置应尽可能接近实战需要。如政工、纪检、监察、办公室、指挥中心和后勤，可以合署办公或归并。职能相近的业务部门也可适当归并，如刑侦、经侦与禁毒，出入境与国保或治安。改变与乡镇、街道对应设置派出所的传统做法，综合考虑社会治安、城镇化建设等相关因素，将其合理撤并，努力把派出所做强做大。
另一方面，以勤务制度改革为切入点，实现警力在时空上的优化配置。加强网上信息识别，研究本地区违法犯罪的规律、特点和走势，发现犯罪主体、犯罪高发时段和犯罪高发区域的轨迹，进而指导本地区警力的数量与投向，最大限度地提高警察与违法犯罪嫌疑人的碰撞几率。在重点部位、复杂区域加大警力密度。作息时间上，区别于普通行政机关，推行弹性作息制、夜班制和两班制，保证休息时间，将警力向案件高发时段、防范薄弱时段倾斜。③
同时，提高基层民警综合素质，保障一线民警优厚待遇。在民警招录、调 配中，着重引进各方面专业人才和技术骨干，改善队伍的知识结构与专业结构。重视营造警察文化，培育警察精神，同时提高警察职业的社会地位，改善基层民警的福利待遇，引导民警以良好的精神状态投入到各项公安保卫工作中。由于繁 ③张跃进.深化警务改革提升警务效能的实践与思考.中国人民公安大学出版社.2009.第257页
9 重而艰苦的工作让民警没有休息和锻炼时间，这使得大多数民警的体能严重下降，身体也有很多疾病。职业本身的高危险性，加上长期的超负荷工作和巨大的心理压力，使得民警身心疲惫。因此，有必要给予这些民警适当的物质保障和精神鼓励，例如改善伙食，抚恤补贴，民警与领导之间加强交流互动，对一些身体状况不佳的民警主动给于照顾，尽最大努力帮助分担一些日常工作。
参考文献
[1] 警力不足现状及改善途径.中国人民大学出版社.2009 [2] 张跃进.深化警务改革提升警务效能的实践与思考.中国人民公安大学出版社.2009 [3] 公安部政治部编新时期公安队伍正规划建设理论与实践.中国人民公安大学出版社.2007 [4] 金诚.转型期中国警务问题研究.中国人民公安大学出版社.2007
