发展工业园区，培育产业集群的重要载体
司咏梅 赵云平
当前，工业园区以及由于园区发展而带来的园区经济效应已经引起越来越多的关注。国内外工业园区发展的成功案例足以表明：工业园区能够有效地创造聚集力，通过共享资源、克服外部负效应，带动关联产业的发展，从而有效地推动产业集群的形成。尽管产业集群与工业园区是两种不同的经济发展形式，但是工业园区所具有的性质和特征决定了它是产业集群的主要载体。以工业园区作为手段和中介目标，以产业的集群式发展作为最终方向，形成工业园区与产业集群的良性互动，是区域新型工业化的一条重要途径，在产业集群理论的指导下，推进工业园区建设，不仅是内蒙古发展产业集群的现实需要，更是加快新型工业化进程的必然选择。
一、内蒙古工业园区发展中存在的问题
经过一段时期的发展，工业园区作为重要的新型经济发展载体在内蒙古已进入了规范、健康发展阶段，在推进生产力布局和经济结构调整，促进区域经济持续、快速、健康发展方面，起到了辐射、示范和带动作用，部分园区集群效应不断呈现。到2006年底，我区通过国家审核的工业园区已达到45个，其中省级工业园区39个，国家级工业园区6个，自治区重点工业园区20个，完成工业增加值715.2亿元，同比增长44.7%。但是我区工业园区在推动产业集群形成与发展方面仍存在一定的问题，主要体现在以下几个方面。
（一）园区集群效应不明显
内蒙古工业园区建设的初衷是以利用外资为主，因此，园区内的工业主要以区外企业为主，工业园区是典型的外力驱动型经济增长方式，就使得很多工业园区在发展的过程中，没有很好地考虑自己的区域背景，致使园区的产业定位与周边地区相脱节，缺少与当地企业的联系，不能实现园区与所在区域产业的联动发展，多数园区还是简单的企业扎堆，园区内企业之间、园区内企业区外企业之间的联系状况比较松散，园区运行中应产生的各种效应尚不明显。离真正的产业集群的要求还具有很大差距。对产业集群的承载力明显不足。
（二）工业园区基本以政府主导型为主，内生动力不足
内蒙古现已形成的工业园区基本上都遵循了这样的发展模式，即由上级政府批准，划出特定区域，再由政府组织专门领导班子，制定特殊发展政策，集中投入建设资金，然后大力招商引资。由于过度依赖土地经营和优惠措施，竞争的着眼点放在基础设施、土地价格、税收等可模仿的要素方面，容易导致过度竞争。在条块分割的体制下，部分园区出现诸如产业缺乏特色、企业之间缺乏联系和分工等问题。并且在追求数量增加的思维模式影响下，一些地区在工业园区发展评价指标中重视招商引资数量、产销规模等数量指标，而忽视了内在竞争力、可持续发展能力、创新能力等质量指标，导致园区内企业在竞争力、发展可持续性、创新能力上都比较弱，内生动力明显不足。
（三）部分开发区管理体制不顺，管理工作不到位
工业园区管理体制不顺，主要存在于一些建在旗县（区）内的工业园区。有些工业园区虽然有牌子、有编制、有人员，但大多数工作人员同时兼任所在地的行政职务，难以全身心投入到园区工作之中；有些园区管委会管理制度不健全，基础工作较差，处于粗放式管理的状态；有些园区管委会管理职能不到位，自主能力弱，服务协调力度不够，不能提供“一站式服务”“窗口式服务” 等高效、便捷的服务环境和条件。
（四）基础设施建设薄弱
受财力不足影响，园区的基础设施普遍投入不足。我区园区每平方公里土地开发的基础
设施投入平均为8269万元，通常情况下，要达到“七通一平”的最基本投入是每平方公里
1亿元，基础设施投资的差距在一定程度上反映了园区建设的差距，将直接影响发展环境，
影响招商引资工作。
二、加快工业园区发展，促进产业集聚
（一）合理确定工业园区发展模式
特色工业园区的发展模式可以有多种选择：
第一，在产业链上寻求优势环节,发展特色工业园区。地区特有的经济、技术、社会、
文化基础决定了该地区的竞争优势。在产业链上基于优势环节形成企业集聚是发展特色工业
园区的可选模式之一。例如,从台湾新竹工业园区的产业构成上看，虽然它与美国硅谷是类
似的产业集群，但是两者之间在产业层次和产业链分工上有较好的互补性 。美国硅谷的产
值主要来自于原创性新技术产品的开发；新竹工业园区则集中于科技产品的产业化和规模化
生产。从自身优势出发，合理定位，而不是单纯模仿硅谷模式，是新竹工业园区成功的经验，
也值得内蒙古工业园区发展借鉴。
第二，依托现有或具有形成可能的产业集群,发展特色工业园区。按照波特的观点，产
业集群有外生的，但更多的是内生的。因此，工业园区建设要优先选择现有的或具有形成产
业集群可能的区域，充分考虑具有支撑产业发展独特优势的地区。单纯靠优惠政策吸引和扶
持一批所谓高新技术企业难以达到工业园区发展目的。更为重要的是，在经济全球化时代，
靠优惠政策构建的优势将会减弱，工业园区的竞争优势必须建构在具有独特区域优势的产业
集群之上。
第三，集聚适应性技术企业，发展特色工业园区。特色工业园区发展不能仅限于所谓高
新技术工业园区，对基于传统产业改造和升级的工业园区发展也必须给予高度关注。正如波
特所说，没有低技术产业，只有低技术生产的产业——关键是形成有竞争优势的特色产业。
浙江的产业集群几乎都属于传统产业，但是，浙江产品的市场竞争力却很强。因此，传统产
业集聚的特色工业园区仍是内蒙古工业园区发展的有效模式。
（二）明确工业园区的区位选择与产业定位
区位条件与经济基础是工业园区发展的原动力。尽管在知识经济时代，后天优势在地区
竞争中比先天优势显得更为重要，但是在目前的欠发达地区，先天优势还是地区赢得竞争优
势的首位因素。工业园区发展有赖于企业间协作，因此，要构建和发展工业园区，就必须从
产业关联性的角度去考虑特色工业园区的产业定位与集聚。
工业园区的产业选择首先需考虑在园区内形成有效的产业集聚和分工协作体系，重点把
握“产业链”这条主脉，坚持发挥大项目的“火车头”作用，用大项目推动大发展和工业产
业的优化升级。因此，工业园区应该按照有所为有所不为的原则，从集约化利用园区空间考
虑，充分把握全球产业的发展趋势，发展技术和人力资本密集度高、市场前景广阔、规模经
济效益突出、可持续发展性强、环境污染少或无污染的产业。
工业园区的产业选择应结合当地的工业发展特点和园区内部企业之间的网络联系，确切
地说，工业园区是以区域经济和资源特点为基础，以企业自身优势为依托，以对外拓展市场
为导向，促进现代产业分工协作的专业化工业区。因此，工业园区进行产业选择时，应考虑
到的因素主要有：第一，地区工业经济和资源特点；第二，工业园区工业发展现状；第三，
工业园区的区位特点和交通物流因素；第四，邻近工业园区的产业选择等。
（三）加强分类指导，推动工业园区发展升级
经过多年的发展，全区各地工业发展状况差异较大，必须根据各地工业园区发展的实际
情况，有针对性地进行分类指导，推动工业园区向更高的层次发展。
对于已经进入到填充阶段，正在向集群阶段发展的工业园区，要努力实现增长方式的转
变。根据自身优势和现有特点，发展一批围绕一类产品、彼此分工协作、高度关联的产业集
群，向链条化、集群化发展，推动园区创出特色和水平，增强发展后劲。首先主导产业定位
要有特色，通过产业与区域的有机结合，获得较高的生产效率和较强的竞争优势，实现区域
资源的优化配置。科学确定园区发展方向，规范入园企业和项目标准，增强产业链发展的合
力与张力。其次，要注重研究各产业的特点和产业转移规律，引导转移产业由初加工向精加
工发展，由低端向高端延伸转化，推进产业集群化发展。第三，健全园区生产协作与服务体
系。对于仍处于初始阶段或填充阶段初期的工业园区，在强化激励措施的同时，要围绕发展
特色产业，集聚一批有特色、有品牌的企业，强化专业市场功能，提升区域竞争优势，为逐
步形成产业集群奠定基础。要因地制宜选择当地具有比较优势的产业，加大引导和投入力度，
聚合各种生产要素，进行重点培育，不断拓展产业空间，提高区域竞争力；要围绕特色产业，
创造条件建设专业市场，强化专业市场与特色产业的配套，加速企业集聚和产业集中，为产
业集群发展提供稳定的市场空间；围绕特色产业制定和完善激励措施，引导布局分散的中小
企业逐步集中到工业园区，尽快把企业群体做大做强，扩大特色产业市场规模，提高市场竞
争力。
（四）明确政府职能，推进产业集群与工业园区的良性互动
首先，完善政府宏观管理职能。指定专门机构，负责全区工业园区统一规划，合理布局，
对工业园区建设加强宏观调控。引入竞争机制和专家论证制度，重点规划园区基础设施、产
业发展和公共政策，实现园区内资源的低成本共享。强化规划的导向作用，鼓励突破行政区
划的限制，用产业集群的理念引导工业园区产业的发展， 制定和培育特色产业的集群化发
展规划，利用政府所能够采取的方法所掌握的资源支撑一定区域特色产业的发展，产生示范
效应，吸引同类企业的集中和集聚。
其次，要建立区内相互依存的产业体系一方面，对新建区内的产业布局要坚持以分工协
作、本地结网形成产业集群来安排项目，对新进区的企业明确以产业集群为导向。对于工业
园区已有的产业发展要重视相关产业的网络体系的建立，努力形成大中小企业密切配合、专
业分工与协作完善的网络体系。另一方面,针对现在工业园区内产业配套能力弱的现状，以
大中型高新技术企业或企业集团为龙头，通过产业分解或鼓励其母体公司内的科技人员和企
业家分离出来自办公司，从而衍生出一批具有紧密分工与协作关系的关联企业。通过新公司
衍生促进产业内部分工和建立相互依存的产业联系。
第三，要健全企业服务网络。产业集群不是孤立地发展的,必须有一个完善的服务体系。
为此，必须下大力气发展第三方服务业和中介服务业。要鼓励服务机构的专业细分，为服务
机构创造市场机会、提供优惠政策,在发展的基础上规范服务行为、提高服务质量,使这些服
务功能弥补政府功能所不及，提高高新区的服务效率。同时，要充分发挥产业协会的作用，
使协会在产业集群中有最大的亲和力，成为集群中信息有效沟通的桥梁，成为集群联动的组
织者。除此之外，还应把降低高新技术企业创业条件、简便创建手续纳入改善服务的范畴。
（作者单位：内蒙古发展研究中心） 时间：2007-09-27
