我国公共部门人力资源绩效考核的现状分析与对策研究
摘要：当前我国公共部门人力资源绩效考核中存在的问题，主要有绩效考核缺乏科学性、考核标准内容不合理、指标设置不科学、考核方法不确定性、考核结果没有与之配套的相关制度安排等，针对这些问题作出相应的改进措施，要改变观念、制定量化的可操作性的考核标准、采用科学的考核方法、健全并完善各种机制、构建良好的法制环境等。
关键词：公共部门人力资源绩效考核考核理念考核监控
公共部门人力资源绩效考核（又称绩效评估或评价）,是国家行政机关及国有企事业单位组织等,依据法定的管理权限,按照一定原则和工作绩效测量标准，定期或非定期地对其所属公职人员在政治素质、工作业务表现、行为能力、工作成果等方面，进行系统、综合、全面的考察和评价，并以此作为公职人员奖惩、职务变动、工资增减、培训、辞退等管理活动的客观依据。“绩效考核是绩效管理的一个阶段或者技术工具，承载着绩效管理目标实现的责任。”[1]“绩效考核是公共部门人力资源管理的重要内容，是提高公共组织管理效率的重要手段，它对公共部门人力资源管理起着十分重要的作用。”[2]
一、当前我国公共部门人力资源绩效考核的现状分析
在立足于公共部门的特性分析的基础上，必须对我国公共部门人力资源绩效考核的现状进行分析，找出问题所在，才能对症下药。我国现行公共部门人力资源绩效考核是依据《国家公务员考核暂行规定》进行的，对考核的内容及指标、考核的程序及考核的方法作出了一定的要求。根据其内容分析，我国公共部门人力资源绩效考核主要存在以下几方面的问题：
1、绩效考核缺乏科学性。主要表现在：从考核主体来看，公共部门绩效考核以部门负责人为考核主体，难以体现坚持群众公认、注重实绩的党政干部考核评价基本原则，造成考核信息渠道有限，考核的客观、公正和公平难以实现；从考核方式来看，只规定平时考核和年度考核，难以对公务员作出全面考核；从考核内容来看，包括德、能、勤、绩四个方面，并指出重点是考核工作实绩，然而对公务员绩效考核的规定过于笼统，缺乏定量指标的设计，难
以实际操作；从考核结果的使用来看，没有将绩效考核目的与组织任务目标进行有机结合，绩效考核对工资、奖金、聘用、晋升等方面的影响十分有限。
2、考核标准内容不合理，指标设置不科学。在内容方面，对所有的部门都实行“一刀切”，内容过于乱统，乱统的内容必然导致辞考核标准的模糊，这样使得考核人员无所适从，所给的评语只能是高度概括，千篇1律；在考核指标上，对德的分量要求太多，但是德又是最不容易量化的指标，[3]而考核指标的设计是否科学合理，直接关系到评估结果的准确性。此外，指标设计偏重定性化，定量化不足。“我国对公务员的考核指标内容大都抽象，考评以定性为主，缺乏客观性和科学性。”[4]公务员法规定全面考核公务员的德、能、勤、绩，重点考核工作实绩，这些都属于定性规定，由于公务员主要从事一些执行、操作性的职责，定性规定会给他们带来较大的弹性空间，既增加了绩效考核的成本，又为评估过程中主观因素的介入提供了契机。
3、考核方法不确定性、考核程序形式化、主体单一化，缺乏监督。考核方法是实现考核目的的手段,不确定科学的考核方法就难以达到考核目的。“我国公务员考核按照如下步骤进行：公务员的年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次的意见，经过考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次，被考核者对考核结论有异议的可以向法定组织提出申诉，要求复核。”[5]“我国大多数行政机关实行首长负责制，权力相对集中，在实际考核过程中，领导的主观因素占据很大比例，主要体现为：（1）主管领导单方面进行自上而下的评估，缺乏其它人员参与及互动；（2）不按考核程序或者没有严密程序可循；（3）考核过程在封闭状态下进行，缺乏监督，存在暗箱操作现象。”[6]
4、忽视了公众的参与。“由于政府垄断导致了顾客劣势，使得公共部门不会主动像企业那样以“顾客满意度”作为评估指标之一。”[7]但是公共部门服务的公共性，其目的就是让公众满意，因此，公众的评估的忽视使原来很难准确评估定性指标更加不具有准确性。
5、考核结果没有与之配套的相关制度安排，以绩效为基础的激励机制和培训机制等尚未建立，考核没有发挥其激励作用。激励机制直接影响公共部门工作人员的工作热情和工作效率。关于激励的内容，公务员法中的惩戒条款已作了较为详细的规定，惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，而奖励力度却与惩戒力度并不平衡。因为奖励措施不涉及职务和级别的
晋升，激励效果并不明显。[8]同时也忽视了对评估者的培训。“评估前很少有部门对评估者进行相关培训，评估者往往对评估的目的不明，缺乏相应的评估方法和技能，评估过程中主观性强，偏离评估的标准,使考核结果失真。”[9]
二、关于我国公共部门人力资源绩效考核的对策研究
1、改变观念,树立新型的人力资源绩效考核理念。
评估理念的创新是公共部门人力资源绩效考核制度、评估方法和评估行为的前提，不同的理念决定了不同的评估体系。我国对绩效考核的观念仍存在一些误区。首先，主要体现在领导普遍不重视，考核目的不明确。其次，领导没有树立以人为本的评估理念，表现在评估中对员工指导少、缺乏与员工沟通、较少考虑员工的个人成长等。再次，没有树立为公众提供满意服务的绩效观念。绩效考核指标较少考虑到其为公众服务的特性，涉及顾客满意的指标少。最后，割裂个人目标与组织目标的关系，没有认识到个人目标的实现有助于组织整体目标的达成。因此，要改进我国的公共部门人力资源绩效考核，应先从改变观念着手。[10]我国需要树立以人为本的绩效观，培养“以人为本”的公共部门管理文化，建立透明、高效、公正、廉洁的公共部门，为公众提供满意服务的绩效观和个人与组织共同发展的绩效观，并将理念贯彻到人力资源管理绩效考核的每一环节，不仅推动的是绩效考核的发展，更有利于公共组织的优化和全面的升级。[11]
2、制定量化的、可操作性的考核标准。
考核标准是考核工作的评价依据，标准的科学与否直接影响考核工作的成败。确立科学合理的考核标准体系必须做到：一方面需要由专家来制定考核标准，提高考核标准的科学性和可操作性；另一方面，应确立制定考核标准的科学依据。首先，公共部门工作人员的权利和义务是以法的形式固定下来的，这就要公共部门工作人员必须彻底履行义务，合理行使权利。因此公共部门工作人员的权利和义务应是制定考核标准的基本依据。其次，德、能、勤、绩是公共部门工作人员考核的基本内容，它规定了考核的内涵和外延，综合体现了公共部门工作人员的素质及其工作状况。因此，应成为制定考核标准的主要依据。再次，岗位责任制和工作目标责任制是制定考核标准的直接依据。应量化、细化岗位职责和工作目标，根据具体的工作岗位职责和工作目标范畴制定出便于比较的科学合理的标准体系。[12]
3、采用科学的考核方法
实行定性、定量相结合并增加考核等次。“将定性考核与定量考核结合起来，使考核制度化、规范化，做到于人激励、于法严格、于事简便。”[13]“要采用科学的方法进行考核，就要坚持以定量为主、定性为辅的考核方法，以减少评估中的主观性；坚持以领导为主、群众参与的评估方法，扩大信息来源，”[14]根据具体情况引入多方评估主体，这样，既可以提高评估的效率，又可以避免领导一个人说了算的现象。在这样的考核机制下，每个人的功与过以及每个人贡献的多少才能得到客观、准确、公正的评价与奖惩。当前，应该注意设置量化考核指标，做到凡能量化的指标，尽可能量化，以强化考核指标的可比性和可度量性，最大限度减少考核中的主观随意性。为此，要把德、能、勤、绩4个方面的内容分解为若干不同的要素，通过具体的指标来加以表示；同时给每个指标确定适当的分值，尤其要注重实际。参评人员根据考核对象完成工作的情况，在各项指标及其等级上进行评价，然后综合得出考核结果。同时应“尽量增加考核等次，使考核能有较高的区分度，为考核的激励和奖惩提供参照。”[15]
4、健全并完善各种机制
彼得斯指出：“支撑传统公共行政的第四个基本假定，是指应该建立一个制度化的公务员制度，并把它当作一个法人团体来进行管理。”[16]因此，为实现公共部门人力资源管理绩效考核的目标，应该围绕管理的需要，配套设计完整的关于绩效考核的制度化措施。
（1）完善公共部门工作人员考核责任制。“考核责任机制，即将各考核主体在考核环节中的责任、失职行为追究处理等内容做出明确规定, ”[17]对在考核中不负责任、造成任用失误的考核人员追究责任，以保证考核过程和结果的客观公正。“实行公共部门工作人员考核责任制，必须明确规定在各种公共部门工作的人员考核的各个环节，考核主体应负的责任，以及考核失实后考核主体要受到的处罚，进而保证考核进程和考核结果客观、公平、公正。”[18]
（2）完善绩效考核的约束机制。在建立考评责任制的过程中，要将责任落实到人，将评估责任纳入其工作职责，对失职者将予以责任追究，这样可以对评估主体的评估行为起到一定的约束作用。“健全的约束机制是公平、公正、有效实施公共部门人力资源绩效考核的有力保障。”[19]因此，必须加强绩效考核的法制化建设。
（3）引入公众参与机制。公共部门服务的对象是公众，公共部门工作人员提供的服务是否令人满意,只有公众最有资格进行评判和最有发言权。“建议公共部门定期在在服务的现场邀请当时正在被服务的公众，对公职人员所做的工作进行评估。根据评估的等次纳入到公职人员的内部的定期绩效考核成绩的考核内。”[20]引入公众参与，有利于公共部门的员工树立为公共服务的观念，有利于工作人员及时改进工作，有利于增进公众对公共部门人力资源绩效考核的监督。
（4）建立考核监控机制。“为加强对考核工作的监督，应建立考核监控机制，确保考核结果的真实可靠，尤其要重视对考核者的监督和评估。”[21]要加强对考核主体的监督，须成立专门的考核监督机构，对考评进行检查、指导和监督。根据管理权限建立自上而下的评估失误责任追究制和自下而上的考核举报、考核申诉、考核公示制度，明确主管领导的相应责任,形成有效的考核监控机制。
（5）进一步完善激励机制。“建立基于绩效的激励机制，把考核结果的运用与奖惩、培训、晋升、加薪等人力资源的诸多环节挂钩。”[22]激励机制既要重视物质激励，又要重视精神激励，因为精神激励可以满足员工自我实现的需要，激发他们的责任感和进取心。具体而言，对于绩效成绩优秀的人要给予他们培训进修的机会，甚至可以给以晋级、晋职，委以重任，行使更大的权力，满足其受人尊重、自我实现的需求。而对业绩很差的人给予降职、免职处分。同时，激励机制的建立要体现公平、公正的原则，须在部门内部建立合理的分配机制和公平的竞争机制。具体说来，一方面要改革我国公共部门的薪酬制度，让工作人员的待遇与经济社会发展水平相适应，发挥待遇的激励作用。另一方面要打破工作终身制，逐渐实行竞争淘汰机制。目前，公共部门内大范围的工作终身制使相当一部分人危机感和责任感不强，只有打破这种格局，建立优胜劣汰的竞争机制，才能激发公职人员的危机意识，提高他们的工作激情，以实现竞争激励的目的。[23]总之，建立在绩效基础上的激励措施能激发员工的主动性和创造力，能促进考核的引导示范作用，充分发挥考核的激励作用。
5、构建良好的法制环境
法制化、规范化是现代公共部门人力资源绩效考核的一个显著特点，法律、法规是有效实施绩效考核的制度保障。我国在公共部门人力资源绩效考核方面仍有许多法律空白,致使评估流于形式，所以我国需要加强相关立法，给绩效考核提供法律依据。要根本规范国家公共部
门人力资源管理活动，首先就要以相关法律法规作为基础。从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》的整个过程，充分说明我国在探索提升公共部门人力资源管理水平方面已然走出了坚实的一步。但是法律的落实是一个缓慢的过程，其中需要各部委、各厅、各局法规的相应落实。只有法律法规真正到位了,包括绩效考核在内的各项人力资源管理工作才能得到切实的保障。[24]
综上所述，我们必须深入研究公共部门人力资源管理绩效考核的现状，充分重视公共部门的人力资源管理,积极探索研究相关措施，努力完善我国公共部门的人力资源管理绩效考核，进一步提高公共部门的工作效率。绩效考核的结果直接影响到公务员的切身利益，但其最终目的是改善员工的工作表现，在实现组织目标的同时，提高他们的满意程度和未来的成就感，最终达到公共部门和个人发展的“双赢”。
