公共部门人力资源管理特点及激励模式探讨
内容摘要：我国长期以来并没有真正将政府公务员当成人力资源来对待，更没有在管理体制上引入现代人力资源管理的理念和思路。学术界在人力资源管理研究领域中，对政府的关注度也非常低，并且这种状况一直没有发生改变。本文就政府人力资源开发和管理存在的主要问题和公共部门特有的状况进行分析，就政府绩效管理提出建设性意见。关键词：政府人力资源绩效管理
政府人力资源开发和管理存在的问题及原因
（一）公共性的制约由于公共部门致力于社会效益，所以很难在公共部门中把组织目标与个人目标统一起来。公共部门管理追求的是公共利益，政府以公众委托人身份提供公共产品，对政府行政人员的管理是为了最大化的为社会利益服务，这是政府的最基本价值取向。公共部门的财政来源是税收，这决定其工作人员的行为要对公共利益负责。因此，公共部门的人力资源管理必须考虑政治价值，政府系统的人力资源管理部门必须注意其透明化程度、公众的接受程度，必然面向社会，承受社会的压力。
（二）分配制度和薪酬管理上的制约
由于公共部门的分配属于再分配环节，直接与国家财政关联，故而员工的所得与其所在部门创造的社会效益难以建立一种直接、灵敏、有效的联系。因此，若要将组织目标根植于公共部门的员工心中，必然意味着艰巨的努力。如果缺乏这种努力，员工的个人目标和组织的目标将严重脱节，从而扭曲所有试图利用愿景进行激励的尝试。在分配问题上，公共部门往往受制于既定的法律、政策、规定，通常同一系统、同一部门要遵循相同的规范。
公共部门作为一个庞大的社会服务体系，其员工的绩效评价往往只能采取一些间接性的指标，因为公共部门所创造的社会效益通常要在一个比较长的周期内才能体现出来，且有时无法以货币性的指标去衡量。
（三）相关体制不健全人力资源规划。当前我国政府人力资源规划缺乏稳定、持续、连贯性的系统和体制，并且受外部环境影响较大；流程粗糙，忽视工作分析，人力资源规划需求与供给的预测方法与技术的运用存在缺陷 ；缺乏成本意识；与规划相匹配的其他人力资源管理的内容滞后。而且对政府人力资源重使用、轻开发，人才闲置贬值情况多有发生。培训与开发。人力资源的培训与开发不能适应个体和形势发展的需要。培训的方法比较单一，主要采用课堂教授的方式，现代化的培训技术运用得比较少，不能满足公务员多样化的需求；培训的设置从公务员整体出发，缺乏对公务员个人的职业生涯规划和能力的开发，或使得公务员学习动力不强，培训流于形式，或使得年轻公务员看不到个人工作的前途而选择辞职离开。
绩效评估。绩效评估多处于自发状态，缺乏系统理论指导；评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。绩效评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系；评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。绩效考核制度本身却存在着若干缺陷，如考核标准问题，尤其在“德”等抽象概念的指标化上。缺乏科学的绩效评估体系，容易导致公务员的绩效考核演变成人际关系的考核，而不是对实际能力的考核。监督与约束机制。对于第一个问题，公共部门解决起来可能更为困难，因为对公职人员的行为进行监督往往代价高昂，且难以靠一个部门本身来完成。公共部门倾向于采取行政性处分，而企业在更多情况下倾向于采取经济性的处分。相关法律的局限性。政府公务员的行为多是行政执法行为，公务员的行政行为以行政执法为第一要义，对法律责任的关注始终居于第一位，选择主动性、创造性行政行为的责任风险或法律风险就会相应加大，这也是公务员的行政行为总是趋向于保守的重要原因。
（四）价值观和道德约束乏力在公共部门中工作的员工，其行为有一种保守趋向，倾向于明哲保身，不求有功，但求无过，好自为之的心态；作为政府系统的人力资源管理部门必须能从根本上保障政府运作的稳定，进而维护社会的稳定，这是政府人力资源管理须遵守的基本价值取向。公共部门的组织成员要受更多规章制度的限制，强调严格遵守规则，势必使成员或多或少地变得墨守成规和强求一致，行政人员多半带有官的味道。作为行政部门，总是不可避免的和政治联系在一起的，行政与政治是不可能完全分离的。当前公共部门政府公务员招考信息对应聘人员任职资格中公务员对宪法及法律以及对党和国家所具备的忠诚，是制度化的要求。公务员的道德素质被排在前面，能力素质一般包括知识、技能和行政职业能力。在当前的情况下，对于公务员的绩效管理实际上并不是政府的第一目标，尽管口头上大都将之称作第一目标。
人力资源管理可以分为选人、用人、育人、留人四个方面，相对而言，公共部门在人力资源管理中比较关注人力资源选取环节。公共部门对于人员的招募录用是较为重视的，有时公共部门对于人员的雇用要受制于外部压力，同时公共部门绩效评估的困难，导致公共部门比较忽视内部人力资源的开发环节和绩效评估环节。直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书。公共部门人力资源管理具有更多的传统人事管理的特征。
公共部门人力资源激励分析
到目前为止，从管理学尤其是人力资源管理的角度来系统地阐述公务员加薪的问题。因为我国长期以来并没有真正将政府公务员也当成人力资源来对待，更没有在管理体制上引入现代人力资源管理的理念和思路。相应地，社会上的人也在思想意识中将公务员这支特殊的人力资源队伍与企业中的人力资源或人才区别对待，忽视了公务员队伍的建设和管理与人力资源管理之间关系，似乎绩效评价、工作分析以及薪酬激励等这些现代人力资源管理的内容是企业的专利，与政府无关。一方面中国的市场化进程导致了我们的企业已经在人力资源管理方面取得了长足的进步，而另一方面，公务员管理体系仍然带有浓厚的计划经济色彩，对政府中的人的管理并没有随着市场化的深入而像企业一样做到与时俱进。
可以说理性官僚制的弊端在行政组织比在企业组织体现得更加明显，帕金森效应更容易在公共部门中发挥作用，这也可以说是现代人力资源管理制度难以在公共部门建立的原因。在以工作成果或工作目标导向的私人组织中帕金森定律是不会发生作用的，私人企业部门以\"效率\"为首要追求目标，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门。只有以行为为导向，人们才会不惜成本、代价去创造事情。所以对政府工作人员的激励，要形成以市场为导向，以经济激励为基点，政治激励为特色，并辅之以道德激励和法律约束机制的多元化、制度化激励机制。以法律为保障、竞争为原则的薪酬制度，考核为基础、效率为导向的选拔、任用、晋升机制等才能真正的在政府工作中起到作用。
（一）政治激励
政府职能重心突出表现在公共管理方面，特别是社会事务管理职能方面。明确的政府定位，是进行政府激励的框架基础。应明确规定各级政府的事权、财权。遵循分工、互利、合作、规范的原则确定各级政府关系。简化政府级次和同级政府部门结构。
激励政府要讲求责任性和发展性。从行政分权和财政包干改革的视角上讲，强调财政和经济激励对地方经济发展速度和发展模式的突出作用。经济绩效好的地区能获得更多的财税激励，从而使这些地区在经济发展过程中拥有更多的资本，而加速其经济绩效的提高，增加中央政府的效用。
在未来，中央政府面临的一个课题是，将科学发展观的内涵融入到这套激励机制当中，站在整个国家的角度确定最优的效用函数从而确定最合意的激励强度。在这样的激励机制运行的背景下，地方官员将会选择有利于整个国家的工作努力程度，使各地区的经济真正实现持续稳定发展。
（二）薪酬调整法
稳定并适当提高政府工作人员的薪酬水平。通过稳定并适当提高政府工作人员的薪酬水平来促进政府工作人员挖掘自身潜力，提升政府工作绩效，又反映政府工作人员的岗位职责，提高政府部门的自身吸引力和对私营部门的薪酬竞争力，从而避免优秀人才流向其它非政府部门。对于政府工作人员的报酬和提薪办法，可以通过推动薪酬法的出台，来具体规范政府的薪酬制度。隐形的薪酬制度的模糊化也影响着政府工作的绩效问题，例如社会保障制度的不健全，就阻碍了政府薪酬制度的改革，只有健全相应的社会保障的隐形的薪酬制度，才能使公共部门的工作人员在物质条件得到基本满足的情况下进行有效工作。
所以，对公共部门的人力资源的有效激励必须建立在物质保障基础上，建立健全的薪酬制度和社会保障制度。
（三）公务员的相应机制完善从政府工作人员选拔、任用、晋升机制上来讲，公务员考试可以有效地排除政治因素和裙带关系的影响，确保政府工作人员的素质和能力，又鼓励政府工作人员去努力工作、积累经验、增长才干，从而更好地为政府服务，还可通过增加在政府述职的潜在后续收益来增进政府工作人员队伍的稳定和团结。在政府工作人员晋升机制方面，实行公开考核的、结合任职年限的定期升级制度。所以推动公务员考核制度的持续发展和完善是提高政府绩效管理不可或缺的推动力。从中央政府对地方官员的政治晋升激励出发，强调政治晋升是地方官员努力发展本地区经济、推动经济增长的重要动力。把能力强、业绩好的官员放到更重要的领导岗位，会提高政府的执政能力，从而增加中央政府的效用。
（四）政府绩效评价体系
将公共部门与私人部门比较，不难发现公共部门内部缺一种竞争机制，或者说竞争的激烈程度没有私人部门高，这就必然导致一部分公共部门的工作人员的潜能未得到有效的刺激和开发。通过健全绩效管理制度，对公共部门及其工作人员开展绩效评估，从而在公共部门之间和部门内部人员之间引入竞争机制，让其在竞争环境的压力下不断地进行自我学习，自我发展，提高工作技能和工作效率。为提高公共服务质量，应成立专门机构，以研究、实施、监督政府绩效评价。集目标管理、绩效评价为一体，旨在提供全面的规范化的信息。建立负责政府绩效评价专门机构，以此提高政府效率和服务质量。
非政府机构也可以介入政府绩效评价。完善操作方法。以科学管理为目标，不断完善政府绩效评价的操作方法。将绩效与预算决策正式统一起来，引入项目评价体系，以客观、透明地评价政府项目。并且将评估结果与干部任用、奖惩以及资源配置结合起来，使评估工作保持应有的权威性和生命力，有效推进政府绩效的持续改进。
（五）人性化激励
激励政府工作人员要求以人为本。对政府工作人员的激励，要强调其利益相对独立性，要强调物质与精神激励的共同作用。不但
要通过公共组织授予各种荣誉称号和在公共部门体系树立榜样，使工作人员在心理上和精神上有一种满足感和不断自我发展的需求，还要向工作人员授予荣誉称号，在组织中树立榜样，既是公共组织对其工作成果的认可，同时也能满足其社会尊重的需要。让其在需求得到满足的基础上产生更高的需求，从而产生自我激励。
激励政府要运用多种激励手段，如管理激励、经济激励、目标激励、思想教育激励、自我激励等所形成的“软”性激励，人们在满足了基本的物质需求以后，精神上的需求就变得更为迫切，此时在精神方面的激励往往会取得意想不到的效果。正因如此，现代的人力资源管理中极为重视精神激励因素。在进行对公共部门人员激励时也应抓住精神激励这一重要激励因素。
公共部门的人力资源管理的效果直接关系到整个公共部门在社会公众的威信和形象，也关系着我国参与21世纪以人才为中心的科技竞争的实力和水平。我们应当不断研究新方法和新理念，对我国公共部门的人力资源的潜能进行有效开发，提高整个公共部门的从业人员的整体素质和服务能力，更大程度上满足公众对公共服务产品的需求。
参考文献：
1.张德.人力资源开发与治理.清华大学出版社，2007
2.高景洲.把工作分析引入政府机构人力资源管理.学术交流，2007(2)
3.萧鸣政.中国政府人力资源开发及其战略.上海行政学院学报，2007(5)
4.苗琳.新形势下的政府人力资源改革.徐州工程学院学报，2006(10)
