政府执行力与政府问责制
执行力是组织能动地实施决策的能力，执行力的大小取决于执行者个体能力和组织效能两个方面。政府执行力与行政机关对执政党、权力机关、司法机关所承担的责任密切相关。因此，我们可以从政府所负责任的角度来把握政府执行力的内涵。首先，政府执行力是一种政治执行力。它强调的是政府对执政党和国家权力机关所负的责任，即政府公共行政必须执行党和人民的意志，政府公共政策的制定和执行必须符合党的路线方针政策和人大的决议。其次，政府执行力是一种法律执行力。它强调的是政府对立法机关和司法机关所负的责任，即政府公共行政必须遵循宪法和法律，政府制定的法规和规章不得与国家的宪法和法律相矛盾。行政机关有保证宪法和法律在自己管辖范围内实施，并接受国家立法机关和司法机关监督的义务。提高法律执行力的关键是规范行政权力的运行，防止其偏离公共利益的轨道，避免执法不严、执法不公行为的发生。再次，政府执行力是一种行政执行力。它强调的是行政机关内部下级对上级所负的责任。从国务院到基层政府是一个统一的公共行政体系，为了保证政令的统一和畅通，必须强调下级政府对上级政府负责，强调行政效率和行政责任，不得各行其是，甚至搞“上有政策，下有对策”。
一、政府执行不力的表现及其成因
长期以来，执行不力成为影响我国政府行政效能的一个重要问题。政府执行不力的表现主要可以概括为以下三个方面。
第一，公共政策执行扭曲。从宏观调控政策到各项基本政策和具体政策，在执行中都不同程度地存在“为我所用”的现象，符合本地方或本部门利益的政策就用足用活，不符合本地方或本部门利益的政策就消极执行，甚至软拖硬抗，形成政策执行的阻滞效应。同时，一些政府领导在执行公共政策时缺乏开拓创新精神，思想慵懒，不深入调查研究本地、本部门的实际情况，机械地执行公共政策，使公共政策执行出现僵化、死板的现象，致使政策目标难以实现。其实，这是另一种政策走形现象。
第二，国家法律法规执行不力。在一些地方和部门，国家法律法规至今仍然缺乏应有的权威性和严肃性，执法不严、违法不究、权大于法的现象仍然不同程度地存在着。有的地方和部门甚至出台与法律相抵触的政策和地方规章，对于严肃的国家法律法规执行不严、不公，甚至拒不执行。最典型的就是有关安全生产的法规没有得到认真执行，导致全国煤矿安全事故频频发生。
第三，行政效率低下，政令难以落实到位。部分政府机关还存在着官僚主义、文牍主义、争权夺利、推诿拖拉等问题，如对有利可图的工作相互争权，对无利可图的事相互推脱，造成政府工作中的无原则纠纷、摩擦增多，牵扯了大量领导精力，也大大增加了行政成本，降低了办事效率，致使政令难以真正落实到位。 产生这些问题的原因是十分复杂的。从根本上说，这是我国社会转型期利益关系深刻调整的必然反映。因此，我们可以从这个角度来思考影响政府执行力提高的基本因素。
其一，我国行政体制改革滞后，难以适应社会主义市场经济条件下利益格局的深刻变化。我国行政体制建立于计划经济体制时期，虽然随着经济体制改革的推进，不断地进行了一些调整和改革，但是仍然难以适应市场经济发展的要求。最明显的就是在利益多元化的影响下，政府及其部门客观上也成了利益主体，而我国政府在计划经济体制下形成的政府对资源控制过多、成为经济建设主角的状况还没有得到根本性的改变，以致政府在执行政策和法律的过程中难以摆脱功利的动机。
其二，政府转变职能不到位、职责划分不清晰，为政府行为不规范留下了空间。长期以来存在的政府职能越位、错位、缺位问题没有得到根本解决，地方政府在扩大财力、追求政绩等因素的驱动下，必然会利用转变职能不到位留下来的空间，作出有利于自己而不一定有利于中央政府或者国家利益的机会主义选择。同时，在部门利益膨胀的情况下，职责不清必然导致政府部门争权夺利行为的发生，凡是容易转化为利益的职权就抓住不放，凡是仅仅只有服务而难以转化为利益的职能就一推了之或者降低服务质量。
其三，服务型政府建设滞后，科层制的弊端在新的条件下有了不同程度的发展。与其他国家的政府一样，我国政府结构也是符合科层制基本特征的。问题是，由于受长期的人治等因素的影响，科层制讲规范不讲人情的优点在我国难以发挥出来，而科层制中过分强调等级、程式等问题与我国政治文化中的官本位思想等因素交织在一起，使我国建设服务型政府遇到了前所未有的难题。政府对气派、威严、权势的追求超过了为公民服务的追求，一些官员甚至认为政府服务根本不是应尽的义务，而是对公民的恩赐。这样，政府行政成本居高不下、办事效率低下、服务质量低劣等问题就难以避免。 其四，政府公务员的政治、思想、法律、道德、管理素质还有待提高。虽然我国政府公务员绝大多数都属于综合素质较高的社会成员，但是相对于他们所担负的职责来说，仍然不同程度地存在素质不高的问题。部分公务员缺乏忠诚于党和人民的事业、以国家和人民的利益为重的政治意识，缺乏严格的法制观念和依法行政、不屈服于任何权势和不受任何利诱的精神，缺乏公正无私的道德情怀和现代公共服务理念，缺乏与所承担的职责相适应的管理能力。这些素质不高的公务员的存在，必然导致政府机关门难进、脸难看、事难办、推诿拖拉、争功诿过和不负责任等现象。
二、实行问责制是提高政府执行力的有效途径
通过对政府执行不力的表现与产生原因的分析，我们看到责任在提高政府执行力中的重要作用。笔者认为，实行问责制是提高政府执行力的有效途径之一。
第一，实行对政府的政治问责制。政府要对执政党和人民代表大会负政治责任。宪法规定了中国共产党在中国各族人民和各种政治力量中的领导地位，这就明确了党的唯一合法的执政地位。党对政府工作实行全面的政治领导，必然要求政府对党负政治责任。政府作为国家行政机关，对授权给它的国家权力机关———人民代表大会负责包括负政治责任，也是宪法明确规定的。因此，实行对政府的政治问责制，问责的主体就是党委（组）和人大。根据我国政治制度的安排，政府应该对上级党委负政治责任，对同级人大及其常委会负政治责任。现在的问题是，政府对党委负责有具体保证，而政府对人大及其常委会负责却缺乏具体的、切实可行的制度保障。因此，健全政治问责制的重点是完善政府对人大及其常委会负责的制度和机制。
第二，实行对政府的法律问责制。政府要对国家的宪法和法律负责，承担行政行为的法律责任。国家的法制建设特别是依法行政、以法治国能否得到有效的落实，政府要承担主要的责任。对政府进行法律问责的主体是人民代表大会和国家司法机关。人大作为国家立法机关，法院和检察院作为国家司法机关，具有维护宪法和法律尊严的神圣权力和责任。立法机关和司法机关维护宪法和法律的重点，就是防范和纠正行政机关违反宪法和法律的行为，并且追究其责任。从我国宪政原则和权力制衡原理进行分析，确立行政机关对立法机关和司法机关负法律责任是完全必要的，也是符合中国国情的。
第三，实行政府内部的行政问责制。行政问责制是指行政机关内部上级对下级、机构对个人实行问责的制度。它包括两个相互联系又相互区别的方面：一是上级政府对下级政府或者上级部门对下级部门问责，问责的重点应是公共政策执行情况，对执行公共政策不力的行政机构追究责任。二是机构对干部个人问责，问责的重点是干部履行职责的情况，行政机构对干部不正确履行职责或者不作为所造成的不良行政后果追究责任。
第四，实行对政府公务员的道德问责制。我国公务员与西方国家公务员的不同之处，就是不实行“政治中立”。因此，政治忠诚是对我国公务员的基本要求，即政府公务员应该忠诚于党和人民的事业，应该具备社会主义和爱国主义的政治理想。政府公务员应该忠诚于国家的宪法和法律，树立宪法和法律高于一切的信念，自觉地依法行政，在履行公务的活动中忠于职守、廉洁奉公。
政府公务员还应该严格遵守职业道德和社会公德，树立社会主义的价值观。我国有必要制定一部《公务员道德法》，把对公务员的道德规范用法律的形式确定下来，以此为依据对政府公务员实行严格的道德问责制。问责的主体是人大、政府、司法机关三者形成的联合主体。可以考虑在人大建立公务员道德委员会，检查政府公务员遵守道德规范的情况，对政府公务员尤其是由人大任免的干部的道德水平作出评估，以此作为评价政府信用度和任免政府干部的重要依据。在政府人事部门建立专门机构，对公务员的职业操守、公共服务精神进行考核和评估，以此作为公务员任职和晋升的重要依据，并对违反《公务员道德法》的一般案件作出行政处理。国家司法机关要对严重违反《公务员道德法》，并造成严重后果的行政行为依法立案审查，对行政机关作出的有违公共利益和社会公德的行政决定作出无效的裁决，对构成犯罪的责任人依法追究刑事责任。
实行政府问责制，关键是要有一套科学的界定责任的标准和方法，其前提就是政府职能的清晰化和职能分工的明晰化。只有在准确界定政府职能、精确划分其职能界限、政府内部职能分工明确清楚的条件下，才可能建立科学的责任分担体系和责任追究机制。目前我国政府问责制难以落实的原因，除了一些政府领导奉行官僚主义、好人主义等原因外，主要是行政责任难以分清。我们往往难以区分改革创新中不可避免的失误与不负责任造成的失误，难以界定行政失误的责任主体，对政府工作中的重大失误更是以集体负责为由免于追究，从而使政府问责制流于形式。
总之，实行政府问责制是提高政府执行力的有效途径之一，而健全政府问责制需要准确界定政府职能，改革与完善政府管理体制、机制，科学合理地进行职能分工，明确责任主体。
