政府执行力研究综述
笔者于2015年5月，通过中国知网博硕论文库检索“执行力”关键词，搜索到110,173篇论文，用“政府执行力”关键词搜索到 17,646 篇论文，用“地方政府执行力”搜索到34,264 篇 “执行力”概念应用于政治学与管理学中，成为当前政治领域研究的一个重大课题。近年来，“执行力”概念引入政府行政管理领域中，学者从行政学、行政管理学、行政法学、行政文化等不同的角度和侧面，阐述与揭示政府执行力的内涵。管理学博士莫勇波的观点是:“政府执行力是指存在于政府组织内部，通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并调度、使用和控制政府各种组织资源，进行集中有效利用，从而有效地实施公共政策以及执行政府口常性公共事务和完成政府既定目标任务的政府内在力，是政府内部推动各项任务完成的能力”〕。学者温海涛指出“政府执行部门执行法律法规、方针政策的能力称之为“政府执行力”，是政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程川2〕，著名法学家罗豪才则从行政法学的角度出发，指出“执行力是行政行为的内容，如果是相对确定命令的人对一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行;如果相对人不履行其义务，行政机关可以法定程序强制执行”，这些都是从不同角度对政府执行力内涵进行解释说明。
政府执行力的模式分析
河北行政学院的孙增武、刘大中和高燕在《国家行政学院》上发表的《我国政府执行力的模式分析和途径选择》提出所谓所谓政府执行力，可解释为在政府组织内听存在的通过准确理解政府的目标及方回和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效地使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。概括出建国之初到改革开放前的政府执行力，可以称之影响力推动模式。在这种模式下，政府基于自己的影响力，以国家利益、民族利益、人民利益等为导向，通过政治动员和群众路线调动民众对政府的认同、支持和配合来推动政府执行力的实现。 改革开放后到90年代末的政府执行力，我们称之为决策力推动模式_这一时期存在巨大的政策、法律空白区，政府重视并致力于决策事项与自身决策力的提高，并基于白己的决策力，以公共决策的科学性和预期效益为引导，以期通过决策与执行的高度关联推进政府执行力的实现这种模式的执行力强弱基于决策问题的性质、决策的科学程度以及决策和执行的关联程度。但是实践表明这两种模式都是不健全的。作者对政府执行力建设不全的原因进行了总结：一是执行主体方面的原因，执行主体执行意识差，相关文件得不到落实更谈不上创造性地实施所以执行的效果差。二是执行的环境差，法治不完善官本位观念持续存在、执行力资源严重不足成为执行力提高的严重障碍。三是执行力的制度基础不够完善，缺乏相应的监督机制、行政公开制度。四是执行过程缺乏科学管理，执行过程缺乏科学管理_执行准备、组织实施、统一指挥、协调配合、监督控制诸环节管理水平不高，制约了政府执行力水平的提高五是执行力的制度基础不够完善。根据这些原因相应的提出提高执行力的措施如：对于主体来说加强素质很能力建设，改善执行生态环境，巩固执行基础等。
李晓光在《行政强制执行模式的选择》中指出行政强制执行制度是行政法的一项重要制 度。这项制度的确立，不仅有助于行政管理目标的顺利实现、行政效率的提高、防止行政权的滥用，而目有利于保障行政相对人的合法权益。其中，行政强制执行模式的选择是该项制度系统化和科学化的重要保证。指出我国现行行政强制执行模式的缺失：一是行政强制执行权的法律性质归属不清，标准无法统一。现行法律对哪些执行权应属于行政机关，哪些执行权应属于人民法院，也没有统一的标准，这在一定程度上导致了行政强制执行权在实践中行使的错位和无序
2、与行政效力原理及规则相背离，阻碍行政校率的提高。
3、执行主体的二元化导致行政职能与司法职能的混淆。现行执行模式在实践中的突出体现就是执行主体的二元化，行政权与司法权合二为一，混淆了行政职育旨与司法职能，这种混淆带来了一些不良的后果。同时作者还提出了相应的模式改革思路。作者建议在我国建立行政法院，对于行 政强制执行，采用行政法院强制执行模式。借鉴外国的先进经验，我国也可建行政法院。为了保证司法体制的统一性，其性质可以是最高人民法院属下的国家审判机关，即属于司法系统。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉，即我国的行政法院除了隶属于最高 人民法院，与其他人民法院是分立的、地位是并列的，按层次不同设地方行政法院。行政法院独立于行政权，同时又与传统司法权保持距离。原来由人民法院行使的行政审判功能，全部转由行政法院行使，原人民法院享有的行政强制执行权全部转由行政法院行使。关于建立行政法院之后如何对行政强制执行模式进行重新构建，这是一个复杂的立法问题，也是我国司法体制改革的重要问题。笔者在这里只提出想法，具体构建还有待实践去摸索。但有两点要注意:首先，行政法院应设立独立的执行庭，专门行使行政强制执行权。根据目前司法权与行政权混淆的状况，应将所有行政强制执行权收归行政法院，由行政法院执行庭统一行使。其次，行政法院可对申请强制执行的行政行为进行合法性审查。
董洋在《行政强制执行模式问题研究》中提出行政强制执行制度是国家行政管理活动中不可或缺的制度，它对保障法律法规的顺利实施，维护公共利益，保证国家机关有效行使行政权力，保障行政相对人的合法权益具有十分重要的现实作用。在中国，“行政强制执行”这一概念是在1983年由王取灿主编的我国第一本行政法教科书《行政法概要》中提出的，随后的行政法著作、教材对此概念都有涉及，理论界对此也有不同的认识。本文首先从行政强制执行的基础理论入手，总结理论界对行政强制执行概念的不同理解，将我国的行政强制执行定义为行政强制执行是行政机关或人民法院，在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，依法采取一定的手段或措施，强制其履行义务或达到与履行义务同一状态的一种行为或制度。而行政强制执行模式是特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要立法目的，以及由此而呈现出来的总体风格和特征，是行政强制执行法价值取向的法律化。行政强制执行的价值目标是一国行政强制执行法因理想效果设计而确定的主要立法目的，是行政强制执行法价值取向的法律化。行政强制执行立法的价值目标一经确定，该法的具体制度设计就有了初步的模型。公正和效率是行政强制执行的价值目标。本文分析了行政强制执行法中依公正和效率侧重点不同而形成的公正模式和效率模式，并提出了构建我国新的行政强制执行模式应力求公正和效率的统一的观点。行政强制执行权是行政强制执行行为的“精神内核”，研究行政强制执行权的性质实际上是解决它是什么这样一个问题。笔者从行政强制执行权是行政权还是司法权，行政强制执行行为是事实行为还是法律行为这两个角度去分析行政强制执行权的性质，认为行政强制权是一种行政权并且是一种法律行为。总体来讲，我们可以将世界上存在的行政强制执行模式大致分为行政机关自行强制执行模式，中请司法机关强制执行模式以及折衷模式这三种。
政府执行力
吉林行政学院的丁利在《电子政务对提高政府执行力的作用和影响》一文中指出
21世纪的来临，信息技术特别是网络技术的迅猛发展深刻地影响着人类社会生活的各个方而，人类社会正步入一个崭新的网络时代。政府部门作为国家政治、经济、文化以及社会服务的参与者和管理者，它的行动和作用渗透到社会的方方而而，因此政府部门只有政府管理信息化才能符合时代和社会的复杂要求，它已成为衡量一个国家综合国力的重要标志，而电子政务作为政府信息化建设的核心，正是以信息技术为载体，建立“一站式”服务，为民众提供高效、优质、透明和全方位的管理和服务。所以时代要求必须发展电子政务，同时随着科学技术的进步和经济全球化的推进，原有传统政府运作的模式已不再能为社会和人众服务，越来越多的国内范畴的问题成为了全球性的问题，中国要成功地实施跨越式发展战略，要在是界的舞台中立稳阵脚，关键是要建立一个得力的政府，求真务实、具有强烈责任感的政府， 一个精干高效、运转灵活的政府。这也表现在政府的执行力上，因此对政府执行力的研究是时代发展的要求，是大势所趋、刻不容缓的。依据我国基本国情，研究政府执行力是我国改革开放，政府职能转变等新时期我国社会经济发展的内在需要。作者也总结了现在的政府执行力1政府领导执行活动前期的预测和计划能力不够，提前导致活动结果的效能低下。2政府执行人员未充分了解活动和任务的内容和意图，意识淡薄。.3在执行活动中，政府执行人员的推进力降低，致使活动执行过程缓慢。.4政府执行人员执行活动方式不灵活，没有创新意识。5执行活动和任务后期，对活动的评估能力欠缺，问责制发挥困难。最后，电子政务为政府执行力的提高提供了全新的行政环境。电子政务的推行和发展，减少了纵向中间层 多部门的沟通环竹，政府信息以横向网络化的形式快速、即时传递，形成了扁平化的政府组织环境。这种组织环境提高了政府部门间的协调、沟通的能力，可以更加迅速有效的执行上级的命令和指示，提升了政府的执行力。电子政务优化政府业务流程，打破原有政府组织结构，改善政府管理方式和工作方式，使政府运转更加协调，提高了政府的执行能力。电子政务并不是简单地将传统的政务及其运作原封不动地搬到网络上，而是对现有的政府组织结构、运行方式和业务流程等进行重组和再造，对政府进行持续不断的革新和改善，使其更有利于信息技术的应用，实现政务的电子化、网络化和一体化。3.4电了政务的大力推行有助于政府执行行为规范化，构建公正、透明的阳光政府。综上所述，发展电子政务是一项民期、复杂的系统工程，它作为我国政府新时期社会发展、政府职能创新的重要手段，对政府执行力的提高起着推动的作用和深远的影响。
谭九生在《服务型政府理念下提升政府执行力的对策探讨》一文中指出服务型政府理念与政府执行力的内在关联：服务型政府的最高伦理原则是全心全意为人民服务，对人民负责。因此，我国公共政策的执行成果最终应由人民群众来共享，这是政策执行的最根本出发点，而这也正好契合了以公共利益为出发点，以实现人民群众根本利益为落脚点的服务型政 府理念。“从实质性层面看，只有坚持公共利益导向，顺利实现预期收益的政府执行水平和能力才是理想状态下的政府执行力，是具有价值灵魂的状态。所以，以服务型政府理念为价值导向的强大政府执行力，可为我国服务型政府的建设提供持续性的内驱力。同时服务型政府的构建既与逐渐成熟的公民社会相关，也与党的执政能力与政府执行力密不可分，因而提升政府执行力是我国构建服务型政府的关键环节。然而，当前我国大多数政府在深入实践服 务型政府理念时，却仅停留在理论疏导与政策的贯彻上，与实践的要求形成梯度差，这使得我们应更加关注一个现实问题，即:“当前我国建设服务型政府的重心就应该实现由价值理念的建构向行政行为的优化过渡，应注重增强行为的合理性和有效性。这就更深入的引出服务型政府的构建关键在于我国政府执行力的问题。随后作者提出当前我国政府执行力存在的问题即：执行政策趋利化、执行制度形式化、执行主体馅媚化的问题。并提出在服务型政府理念下政府执行力的提升需要注意的问题，即提高公共决策的科学性与合理性，构建科学行政体制、充分发挥制度的“热炉效应”，提高执行主体的执行素质以及完善与强化政府执行监督与责任追究机制。
宋玉萍在《生态型区域治理中地方政府执行力研究》指出改革开放以来，中国经济社会各项事业飞速发展，取得了举世瞩目的成绩，但同时区域生态环境的恶化却也触目惊心。虽然导致生态环境恶化的原因是多方面的，但部分地方政府对中央有关生态环境方面的决策部署执行不力是其中的一个重要原因。这不仅严重制约中国经济社会的可持续发展，也极大降低了地方政府的行政效率，有损地方政府形象及公信力，甚至引发社会的不稳定。因此，对生态型区域治理中的地方政府执行力进行研究，具有重要的理论价值和实践意义。生态型区域治理中的地方政府是致力服务于追求实现人与自然之间的自然性和谐的政府。其在遵循经济社会发展规律的同时，必须遵循自然生态规律，将促进自然生态系统平衡作为其基本职能， 并积极履行。地方政府能否实现其治理目标，履行其法定职能，关键在于是否具有执行力。
影响生态型区域治理中地方政府执行力的主要有四大因素，即主体因素、资源因素、环境因素与效率因素。一是主体因素。利益驱动、素质、理念是对主体产生影响的三大因素。当前，影响导致我国生态型区域治理中地方政府执行不力主体因素的原因主要包括政府官员生态价值观的缺失，执行主体能力不足造成生态治理执行力薄弱，区域发展、府际合作、多元治理等理念尚未深入贯彻。二是资源因素，包括物质资源、制度资源、权威资源。错误的政绩考核体制、科学规范的执行制度以及问责制度的缺失导致当前我国区域治理中的政府执行不力。三是环境因素。府际关系、经济社会关系、官民关系、党政关系、发达国家政策经验分别是影响地方政府执行力环境因素的首要变量、现实变量、历史变量、特殊变量以及外生变量。四是效率因素。对政府执行力的测评是政府执行反馈的关键，是有效提升政府执行效率的基础。可以通过采用一些可以被测量的标准来衡量地方政府在执行政策或决策时的执行力的强弱，比如执行时的力度、效度两个方面来测量地方政府执行力的强弱。生态型区域治理中地方政府执行不力的根本原因在于:以在GDP政绩观为核心导向的经济发展指引下，地方政府存在区域内过度竞争;区域发展、府际合作与多元治理的理念尚未建立;地方保护主义等惯性做法依然普遍存在;生态型区域治理中对于地方政府的问责制度缺失，无法保证地方政府执行力的提升。未来生态型区域治理中政府执行力的研究应该更多地把地方政府执行力跟生态行政文化的转变结合起来，通过调整与创新政府内部组织结构和管理体制，最终实现提升生态区域治理下政府执行力的目的。具体来说，即通过提高行政主体的综合素质，加强生态治理的文化建设;通过加大生态治理的资源补偿，完善生态问责的制度体系;通过构建和谐的生态治理环境，完善府际治理的合作机制;通过建立科学的效率保障制度，完善政府执行的评估体系。
滕霞在他的博士论文《信息化视角下地方政府执行力研究》指出信息化对地方政府执行力产生深刻影响，信息化改变生产力己发展渗透到地方政府管理模式和运行程序中。地方政府 传统办公模式是“手工管理”，进入信息化时代政府部门进入“数字信息管理”。通常人们讨论“电子政务”、“电子政府”或者“数字城市或社区”、“智慧城”都与信息化有密切的关系。任何国家体制里，中央政府都不可能管理所有地方事务，而信息化可以使地方政府部门或者组织更加经济、有效地履行自身职责，广泛的应用信息技术、不断推行信息资源整合建设，向全社会提供更好的公共服务。同时地方政府执行行为反作用社会信息化过程。在全球信息化浪潮中，世界各国信息化正在迅速推进社会向前发展，科学技术变化口新月异，也是现代社会发展的一种必然趋势。信息化是一项复杂而庞大的系统工程，对政治体制、生活方式、文化传统、思维方式等方面都产生影响，使人类生活很多方面都发生深刻变化。特别是信息化过程中地方政府起到领导者和推动者的角色，信息化推动社会进步发展，为迎接信息化社会地方政府要做好准备。地方政府公共信息服务平台具有集成性、综合性、共享性、便捷性和服务多样性等特征，国家和地方政府下大力气建设公共信息共享平台。因此，持续推行地方政府公共信息平台数字化、网络化和社会化过程。
中共上海市市委党校张一鸣在《当前我国政府执行力研究》一文中运用比较和文献分析的方法进行研究，从政府执行力生成机理的角度进行分析，指出政府执行力是执行环境、执行主体、执行客体、执行制度、执行资源和执行绩效等多种要素经过政府机制的整合和相互作用而产生的一种“整合力”。其中执行环境是外部条件，执行主体是主导因素，执行客体是作用对象，执行制度是必要条件，执行资源是现实基础，执行绩效是最终结果。在此基础上，通过比较分析了国外政府执行能力以及回顾我国政府执行力模式变迁(即从建国初以政治影响力为主导的强力执行模式，到改革开放后以行政管理为主导的分权执行模式，再到当前以责任型政府为主导的加强执行力建设阶段的转变，揭示了当前我国政府执行力存在的问题及其原因即：执行失职、执行滥权。执行低效;同时，给出了我国政府执行力提升的若干建议和对策:全面变革和创新政府管理理念，大力加强执行文化建设;合理界定政府职能边界，大力培育政府执行要件;培育政府执行主体的执行力素质;构建协调高效的政府执行机制;强化责任追究，创新激励机制，建立科学的考核机制和执行监控机制;扩大执行主体，优化公民参与制度，培育公民精神。
张霖在《地方政府执行力特征与考核指标的研究》一文所探索的问题是对地方执行力水平高低的指标体系，即，如何衡量地方政府执行力的水平，试图建立一个相对科学、易于操作的指标体系，以应对目前地方政府绩效考核的各种困惑.区别于重在探讨提升地方政府执行力的路径与措施，本文的重点在于地方政府执行力水平的划分.一个组织的执行力是靠人来完成的，考核执行力的高低与优劣，其实质也是对人的考核.而就地方政府而言，我们不能局限于一个单体的个人，而是一个群体的共有行为能力.因此，设定一些具有共性的、可操作性的、科学镇密的考核指标，建立一个相对科学稳定的公平与透明的考核指标体系，对政府执行力的提升和政府战略目标的实现，以及公务员队伍建设都具有重要的意义.
鉴于对执行力的理解及其背景材料的调研，文章对考核地方政府执行力考核指标体系拟定如下5个一级指标和24个二级指标.一是战略目标的考核，顶层设计即战略目标的制定是否具有明确的方向和具体数量，决定着最终执行力的执行是否达到可以预定的标准.影响顶层设计的因素很多，而关键是可持续性、科学性和可操作性.对于整体考核执行力的指标之一，顶层设计的“战略目标”不仅是执行力的牵引力，也是驱动力.将M代表战略目标，又分为5个二级指标..2执行者能力指标考核，执行力是对每个执行者(或团体)能力的总称，其能力的量化体现表现为责任者的文化素养和对战略目标的理解.每个执行机关或个体都需要一种文化支撑.目标是否一致，领导是否得力、定位是否准确，合作是否默契、沟通是否顺畅、保障(后勤)是否得力，等等，影响执行力能力考核的关键因素是责任者的行为能力和文化素养.N代表执行者能力指标，包括5个二级指标.3制度建设指标考核，达到预期的执行目标，必须有一套制度规范来约束执行者(责任人)的行为，它是执政权力的核心要求.z代表制度建设考核指标，包括5个二级指标.2.4执行过程指标考核，执行力的主体是人，责任人(或团队)在执行过程中的任何一个动作，都是执行力的不同表现.执行力的最终体现是目标是否达到，只有将目标转换为每一个具体科学的计划，执行力的考核才有章可循.G表示执行过程指标，包括5个二级指标.2.5资源保障与风险控制指标考核，任何执行团队或个人都离不开社会环境，现有体制下的政府执行力的高低，从某种程度上反映了资源保障程度的水平，执行目标的成本甚至在某种程度上已超过达成目标所能承受的代价.良好的资源保障是实现政府执行力的前提与基础.B表示资源保障指标，包括4个二级指标.文章探讨了若干项影响地方政府执行力的因素与指标，探索了运用这些指标对执行力的科学评价，提出了包含5个一级指标和24个二级指标的地方政府执行力考核体系.所建立的考核指标体系都不同程度地影响着地方政府执行力高低(或优劣)，它们之间相互制约，相互促进，彼此不可割裂.在此基础上，有待进一步制定与细化各项指标，该项研究需要在实践中系统地参与地方政府绩效考评，以验证本课题理论在实践中的应用价值可行性.
行政程序
河北大学政法学院的陈浩淼在《行政程序与政府执行力的关系简述》一文中先后界定了行政程序和政府执行力的含义即：行政程序是行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。行政程序是行政机关及其行政人员和行相对人在行政程序中的角色分配体系，在行政过程中行政相对人通过陈述意见等方式能动参与行政决定的制作过程，有效影响行政决定的内容。政府执行力是政府执行的能力和效能，是政府贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以实现既定目标的实践能力。政府执行力，进入21世纪后，执行力将对一个国家的发展起着越来越重要的作用，它将是构成综介国力的重要促进因素，从而成为决定经济发展成败的一个重要因素。而行政程序对政府执行力的促进作用(一)是行政程序的启动加速政府执行力，行政程序的启动有两种方式，一种是山行政机关依职权启动，另一种是根据相对人的申请启动。当遇到社会问题时这两 种方式就是双保险，能尽早地感应到问题的发生，政府在处理问题时就有了主动权，进而提高政府的执行力。程序的启动为人们广泛地参与创建了一个平台，有了一种沿着正确的轨道进行的途径，它将产生一种良性的循环。(二)是决策程序对政府执行力的影响，决策程序提高了政府的行政效能，决策的程序化类似于一种统筹方法，各部门各司其职，决策的产生和执行都是按照一定的流程进行，既小能遗漏某些程序，也小能越姐代厄。(三)是社会监督程序化有助于政府执行力的提升，社会监督是指社会力量依照法律对国家机关及国家工作人员的职务行为所进行的监督。政府执行力是一个过程，社会监督可以在政府执行力的各个阶段对政府执行力进行监督。
长安大学的周月婷在《基于执行力改善的基层政府政策执行程序优化研究》一文中 指出基层政府政策执行是:为了全面贯彻落实国家宏观政策，实现社会公共利益，基层政府组织及其工作人员不断提高其工作能力及业务素质，利用其接近社会资源的优势，配置、协调、监督和控制社会各方利益相关者，通过相互作用，合理配置有效资源之后形成的一种整合过程。文章对基层政府政策执行程序问题的原因进行了分析1政策执行主体对政策执行程序认知有缺陷，政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上取决于政策执行人员对所执行的政策存在着误解，另外，很多政策执行者认为政策执行的程序就是按部就班，按照时间一步一步进行。之所以我国执行主体对政策执行程序认知不到位，是因为受到传统行政文化中消极因素的影响，2政策执行程序本身缺乏制度规范，在传统的政策执行过程中，由于程序的随意性以及制度的不规范所导致的“以权谋私”、“权钱交易”现象比比皆是。因此，经过重新设计改良的政策执行程序要得以顺利开展，必须要靠制度来规范和保障。政策执行程序中技术支持不足，政策执行程序问题的提出本来就是基于信息技术的迅猛发展，也是信息技术与专业经营过程的有机结合的产物。在优化政府政策执行程序中，电子政务的 发展就对其提供了可靠的技术支持。缺乏电子政务的这样信息技术则没办法实现程序化的管理模式。4政策执行主体缺乏专业知识，第一，缺乏专业技术应用能力培训。我国许多基层政府机关的公务人员由于缺乏专业信息技术培训或者忙于平常的工作任务等原因，与政府政策执行程序优化的要求还存在一定的距离。一方面，懂得程序优化始终的专业人才短缺，另一方面，很多技术人员又不懂得专业的行政管理知识，因此，不能将两者很好的结合。二政策执行主体之间缺乏沟通。在政策执行过程中，政策执行主体都以其自身的利益为出发点，造成诸多矛盾与冲突，最终使得政策执行活动难以继续开展。因此，沟通协调对于政策执行活动来说必不可少。
