如何提高政府采购执行力
政府采购法要求规范采购行为,提高采购资金的使用效率,维护国家和社会的公共利益,保护采购当事人的合法权益,促进廉政建设,那么有什么措施能够保证法律准确执行到位,就必须要提出政府采购执行力的问题了。集中采购机构是政府采购的执行者，为了保障采购中心的工作顺利进行，必须要赋予集中采购机构对采购人与供应商的行为进行规范性的控制能力,但是很不幸，到目前为止，集中采购机构一直是夹着尾巴做人，在具体操作过程中，对采购人明显的情绪化行为没有强硬措施，只能协商，汇报，再协商，再汇报，特别是采购人绝对是政府采购的主角，采购中心耽于政风行风评议压力（假如是实事求是和科学的评议，采购机构是不怕的，怕的却是主观臆测、关系评议、现象评议）、政府采购环境与执法环境差（在偏执的舆论面前，没有任何话语权，解释是苍白无力的）、法律地位模糊等等因素，对于采购人的过急行为，没有控制局面的手段，即使控制起来也心虚。如对于采购人提供方案的绝对权利，采购中心表示反对时，采购人可以强硬地表态，采购中心只有接受，监管部门也只有在项目实质性响应的供应商不足三家才能重新审视采购方案是否合理，没有前期介入权，而采购中心更是没有权力不接受采购人的委托，采购人可以漫天要价，果断决策，采购流产时，集中采购机构浪费人力物力不说，还要重新招标，甚至多次招标，可能还要承担效率上的责任，而前期的忠言和方案提供的失误没有人来回顾和追究。在没有政府采购执行力的时候，政府采购的目标与功能就是虚设的，采购人的挑战可以是多方面与多层次的，而且政府采购越是怕事而越是惹火烧身。顾名思义，政府采购的执行力就是执行法律赋予的职能与义务，它是采购事业健康发展的关键指标。政府采购的执行部门是各级集中采购机构，而从目前的情况看，采购执行机构缺少的正是政府采购应该内化的执行力，原因是多方面的，政府采购快速发展是内外因素交互作用的结果，是大势所趋，如何切实全面地提高政府采购执行力，是我们面临的迫切问题。
一、目前感受到的执行力受到挑战的几种情形 对供应商资质提出过高要求。政府采购项目的需求方是采购单位，由他们提出采购方案和需求是天经地义的，为较好地完成项目，保证需求质量，对潜在投标人进行资格限定，也是采购人的职权范围，这些正常的不带任何偏见的合理要求，应该说对于政府采购的公平交易，维护正常的市场秩序是有益的。然而不正常的是，有些采购人故意提出较高的甚至是最高的资质要求，如项目集成一级资质，企业安装资质一级等，明明采购项目只有十几万元，而且项目很简单，普通资质的投标人完全能够胜任工作，采购中心是有实践经验的，过高的资质要求往往导致响应供应商数量不足而流标，投入精力而化作无效功，无端增加工作量。那么，为什么在采购中心一再提醒下还固执己见呢？可能是采购人不知情，而受到提供方案的供应商的鼓惑，或者是排斥异己，限制供应商来投标。对于采购中心的规范政府采购的要求，采购人甚至还信口开河：采购中心只要按照我们的要求制作标书就行，开不成标我们才高兴呢，这充分表达了不想进入政府采购领域的内因，同时隐约感到供应商选择的倾向性，对自己不能决定结果的不满情绪。采购中心对于采购人明显的拔高资质要求的行为，只能耐心解释，经办人难以沟通的，本着实事求是的原则，只能向其领导说明情况，可以预先开脱由于资质而使开标不能正常进行的责任，有时能够达到领导支持而控制采购经办人的私自行为，但是总的来说，假如采购人强烈要求政府采购如此，采购中心是没有任何办法的，只能是等到采购失败，在由监管部门来认定责任了，但就是监管部门有时也对采购人没有手段，或者明知如此干脆来一个难得糊涂。
在合法性与合理之间挑战政府采购既定程序。采购中心要维护采购当事人的利益，必须站在公正立场上处理政府采购事务，特别是涉及到标准制定问题，更要不偏不倚，而采购人的行为对此提出了强烈挑战。具体表现在，审定采购文件时，对价格分设置突破财政部18号令规定的范围，不想采纳价格分的计算公式，而要起用平均价再下浮的传统做法，对服务类项目最高30分的价格分设置不满意，要突破范围，经营业绩要求30分，甚至更高，小项目的经营业绩要有一亿及以上的注册资金，等等，这些内容除了法律有具体规定，采购中心能够有依据地坚持外，大部分属于合法但不合理的层面，对潜在供应商有部分歧视的内容，但采购中心强烈坚持，似乎也没有依据，依据操作经验行事，可能还会与采购人关系僵化，影响方方面面，假如默认采购人的要求，有可能变成质疑与投诉的重点。迫不得已的操作策略是，采购人强烈坚持的，采购中心就向其陈述厉害关系，责任与后果，并要求采购人在有争议的内容上盖章确认，以便追究起来区分责任轻重。
不与中标候选人签订政府采购合同。政府采购是按照一定程序进行的，评委按照既定方针推选出的中标候选人，采购机构前后期都付出了辛勤的劳作，包括投标供应商在内，也付出了一定的成本，但是，不幸的是，在理应签订合同的阶段，采购人却根据某些意想不到的理由，故意拖延合同签订，或者借故要求采购机构启用第二中标候选人，对此，监管部门的意见十分重要，但是很不幸，有些监管部门不出面解决问题，把矛盾推给采购中心，让采购中心来处理，“好处”是采购中心的，那么难题也要给采购中心，这样一来似乎才对称，而采购中心只有法律意义上的政府采购执行权，甚至还很不到位，没有对供应商和采购人的处罚权，采购中心对于采购人的行为没有执行力，只能在监管部门与采购人的多次交涉中，等待回复。
对采购中心颐指气使。采购人把依法行使政府采购执行权的采购中心当作是自己的下属部门来对待，如涉及到采购项目要求采购人提供详细的采购方案时，采购人要求采购中心给予办理，说是既然采购中心想采购就把什么都交给你了，甚至要求采购中心去采购单位拿采购方案，做好的标书派人送给采购人审核，借口就是自己没有空，但至少还有一块遮羞布，没有像上级对下级下命令一样指派采购中心，至少还有明眼一看就破的理由；有的采购人对于采购中心工作十分不配合，采购公告的审核浪费很多时间，采购中心没有任何办法，只能不断地催促而已；有的采购人甚至把采购中心的热情服务、协商解决问题的态度当成是无能表现，强硬地要求其无理的主张。采购中心是政府采购代理机构，既然是代理就没有理由拒绝“主人”的要求啊，这似乎又是天经地义的。采购人把某些由于自身原因而耽误采购时效的责任推给采购中心，而对于自己提供方案出现的不及时、不完整、有歧视性内容，甚至被供应商质疑等等而浪费的时间统统记载在采购中心头上，甚至无理要求今天报计划明天就开标，这些都是政府采购执行力软弱面的表现。有时监管部门不是从政府采购事业角度考虑问题，甚至还要求采购中心特事特办，应该说也是破坏执行力的行为。采购中心被推到风口浪尖，又有多少人在背后逍遥呢？
大闹政府采购开标现场。采购人对政府采购执行力冲击，有时还极端化地出现在开标现场，让采购中心进退维谷。当然有各种各样的理由。如政府采购开标现场不规范，怎么允许评委与供应商直接见面呢，两种情况，一是采购中心开标没有独立的开标评标室，多方反映未果，无能为力，但采购工作要做，勉强为之，虽说表面上不规范，但实际内容还是能够控制的，这里要提到问题了，监管部门明知道这种局面为什么不从维护政府采购大局角度强力呼吁呢？并果断采取行动呢？采购人单位领导事前为什么不替采购中心鸣冤呢，而在开标现场却由于别的可以想象的理由攻击采购中心不规范，试问理由充分吗？是不是在执行双重标准，或者是对政府采购一直不负责任，做得人少看的人多，自然会出现的结果啊。二是采购人不明白竞争性谈判本来就是要与供应商直接见面的，见面是不影响结果的。又如政府采购的程序怎么与工程招投标的程序不同呢，是不是采购中心不规范了，以工程招标单一的程序来规范政府采购千变万化的项目，以招投标的形式来规范既有招投标方式也有非招标方式的政府采购行为，本身就是无知。采购中心在维护开标现场秩序方面，没有强制执行力，采购人“闹场”，也只能进行规劝，不能采取强硬的措施，反而是采购人可以恶人先告状地否定采购中心的工作。
对进入政府采购有情绪，配合不积极。一般来说，凡是属于政府采购项目一律要进行政府采购，对此，大家基本上达成共识了，但是即使是进入政府采购了，大家的情绪与主动性是各不相同的，大部分采购人能够严格按照法律法规要求，心平气和、心情舒畅地进行政府采购，放心地把项目交给集中采购机构操作，给予必要的协助与支持，最后维护评委的评定结论，这当然是采购机构十分乐见的事情，然而总有那么一些人对于权力念念不忘，对于采购中心代替操作心生不满，利用领导因素，舆论力量，不惜造谣惑众，贬损采购机构形象，干扰正常的采购秩序，以政府采购目标之一来否定政府采购的综合目标，把政府采购的成效狭隘到价格层面，宣传政府采购只提节约率，好像政府采购就是为价格而生，罔顾政府采购重大的政策功能，节能与自主创新产品强制采购要求与唯价格论是不一致的。以偏盖全式的谬论好像只有两扳斧，即政府采购质次价高、分散腐败变成龙集中腐败，集众人的智慧只罗列出两条罪状，似乎有黔驴技穷之嫌疑。所有的不满情绪都集中在对政府采购的不配合层面上，并且通过自己的得天独厚的“话语权”广而告之，采购中心不能组织任何力量进行反击，更不要说制止和反驳了，有的只能是被动式的解释，甚至有些领导只要求整改，不要找理由进行说明。
寻找理由想否定政府采购评委结论。采购人利用独特的评标参与者的身份，有权利表现出对某位供应商的支持，当然处理起来是有高超手段的，在达到目的以后，本来应该很高兴了，但出乎意料的是，却又以中标候选人的投标文件有重大出入为理由来谋求拒绝，反复无常令人深思。有的采购即使没有发现投标人标书有重大出入，却可以编造莫须有的罪名来否定结果，甚至以担心中标候选人不能履约合同这样主观的理由来试图否定结果，但囿于政府采购法定程序的威力，故意给中标候选人制造压力，让其主动放弃，还要其主动出具书面的理由。采购中心明知采购人的一些伎俩，而作为政府采购的执行方，却没有维护公共职能的基本权利，法律规定比较全面的仅是防止政府采购机构出轨的方方面面的监管措施，好像采购中心必须被全面压制下才能规矩做事一样，当成贼来管制了，是不是目标错乱了。
二、采购采购执行力薄弱的原因分析
政府采购法颁布已经五周年了，政府采购工作也实行了多年，我们的政府采购工作人员也是够辛苦的，在没有执行力的被动局面下，硬是苦苦支撑着被监管部门奉为自己功绩的政府采购事业。这种被动的局面体现在监管与社会监督有力而对采购中心的关心疲软，抢功劳有力而干实事乏力，无根无据贬低采购中心有力而实事求是对待政府采购无方。执行政府采购的集中采购机构本来要有执行的手段与措施，而法律设置时由于过多地考虑了对采购中心可能滥用公权力的束缚措施，使得执行力疲软，规范政府采购的能力受限，而采购人与不规范的监管拥有的权力却足以抵消政府采购的辛勤工作成果，致使政府采购执行力大打折扣，政府采购事业步履艰难。究其原因，应该是多方面的。
一是集中采购机构法律地位不明确。政府采购法规定，集中采购机构为代理机构，根据采购人的委托办理采购事宜。这样的规定，好像政府采购执行机构必须要忠实地执行采购人的各项委托，不管这样的委托是否违背法律的规定。而根据法律相关规定，政府采购要规范政府采购行为，规范的范围包括采购人和供应商和采购代理机构，而集中采购机构却是规范采购人与供应商行为的主要参与者，因此采购中心不仅仅是一般意义上的代理机构，更是肩负着规范采购行为的重任，为了忠实履行政府采购法，对于采购人的歧视性要求，各种不同类型的扰乱政府采购的言行，是不能听之任之的。但是法律地位的不明确，使得采购中心没有抓手，法律没有规定采购中心在执行政府采购法的过程中，能够对采购人的违规行为进行强制性规范，如强制采购人不能提供过高的资格要求，预防采购项目执行流产，提高采购成本，限期要求采购人提供采购方案，对扰乱政府采购的各种行为进行处罚并强制执行结果等，缺乏执行力层面的法律制度上的保障，执行政府采购的能力必将受到挑战，采购中心的工作必将受到一定冲击。
二是监管力度不够。监管工作好坏能对政府采购执行能力产生深远的影响，而那些纵容违法现象发生，不能创新工作机制与方式，在对政府采购执行力有重大影响的制度建设方面犹豫不决，甚至一片空白的监管行为，是对法律的不负责任的表现，诱导了对政府采购制度的冲击。诚然，法律规定各级财政部门是政府采购的监管机构，采购当事人的行为都是其监管的对象，但是法律也规定监管部门不得干涉政府采购工作，规定是很好，但关键是在细分政府采购工作时，监管与执行的分工只能临界点有时又是那么的模糊，纠缠不清，甚至最终还要监管部门来界定，自己裁判自己哪有不倾向于自己的道理，说荒唐也不荒唐，说不荒唐也荒唐啊。如定点与协议供货与供应商签订合同，监管是不是插手具体采购业务，政府采购项目的合同票据审核是不是介入政府采购领域的具体业务工作，对定点和协议供应商履约质量和服务水平的监督检查是不是与法律法规规定的监管范围相抵触，等等，这些与政府采购操作密切相关的领域，政府采购法律法规没有具体的区分，有些监管插手上述事务甚至还认为是理所当然的，间接地影响政府采购执行力的提升。其实在监管过多干预政府采购执行行为过程中，监管是在剥夺采购中心的执行力，而通过监管部门的引导作用，采购人甚至是供应商也“看清了”政府采购执行的真面目，可以不把采购中心放在眼里，但必须要把监管“放在”心里，因为从目前的操作层面看，确实存在某方面的政府采购强制执行力集中在监管部门手中，如分散采购的决定性，回避公开招标的审定权、先斩后奏的票据盖章报销权利。监管不作为也会导致政府采购执行力的下降。如采购中心反映的违规供应商的处罚决定迟迟不能下达，或者无原则地从轻发落，其实是在变相地讨好某些冲淡政府采购执行力的个人与组织，即使处罚决定能够客观地做出，但是由于处理形式的不当，同样起不到任何威慑性的效果，有些地方监管部门对违规供应商处罚是静悄悄进行的，为的是不给供应商造成不良的社会影响，故意人性化处理，使得被处罚的供应商能够在行业内不至于丢尽面子，处罚决定往往是口头表示的，被处罚的供应商当然是千恩万谢，监管也是寻租社会关系网，不在网站上公示，就不能对别的供应商起到教育与宣传作用，有暗箱操作的嫌疑，诱导着政府采购供应商寻找开脱的门径，为政府采购强制执行力蒙上阴影，甚至也起码的处罚文件也不能下达，使采购中心执行后续工作缺乏有力依据。监管部门在该制定规章制度的时候，却一味地等待上面的文件进行转发，没有结合本地实践创新的能力，或者说是在敷衍政府采购事业，监管工作的内容是以自己的主观选择性为依据的，有利的或者说不用承担责任的，甚至能够把责任推卸归采购中心的事务，当然乐此不疲，而对于采购中心在实际工作中要维护公平公正原则的事务性工作方面，不能提出任何有实践意义上的保障措施，所谓夸夸其谈而不见真功夫是也，这些也是招致执行力下降的重要因素之一。监管对实际工作脱节，也会直接招致政府采购执行力减弱，这个问题论述起来相对复杂，为什么呢？法律要求监管部门对政府采购工作进行全过程的监督，展开了说，其实就是事前事中后事后的政府采购监管职能，而由于政府采购追求的管采分离，不管这两个机构是在财政局内部还是以及脱离开财政系统，双方的矛盾是存在的，虽然是为了共同的事业，但监管与执行的利益分配格局是不一致的，应该说在此过程中，监管部门还是具备绝对话语权的，但是权力多了也是责任，也是负担，因为在执行权力时要表现出该领域内的业务性和具备理论前瞻性，而这方面却恰恰是监管部门被指责为高高在上，指手画脚的软肋，有时还造成政府采购实践的混乱。这种状况造就了现在的监管普遍实行事后被动式的投诉处理和业务性的检查手段，根本不能做到防患于未然，以便减少政府采购风险成本，监管工作普遍离政府采购操作太远，就是在采购中心邀请参与开标现场的问题上，监管部门在交流各自的经验以后，也倾向于参与现场监标要视具体情况而定的意见，可以来也可以不来，那么我们设想监管部门不来参与开标现场的监督，让采购中心唱独角戏，采购执行是不是孤独了，变得不严肃了，还有是否也是不规范了，形象和执行力的下降好像也顺理成章了，监管离政府采购远了，采购中心就失去支撑的后台，监管对政府采购的认识也渐渐变成看资料与报告的份了，那么本来应该执行法律赋予全面监管职能的监管部门，却主动放弃了对政府采购执行的保障，起后果是不言而喻的。
三是法律对采购中心的约束过多。政府采购法设置的初衷是保证公共支出行为能够规范运行，引入市场竞争集体选择政府采购合同的归属，而对集中采购机构法律定位是代理机构，管理严格不说，一切行为还要受到外界的监管，而对集中采购机构在执行法律，规范采购行为方面执行权问题，基本上给忽略了，集中采购机构没有采购业务方面的制度制定权，而拥有制度制定的监管部门又没有保证采购执行制度建设方面的动力源，对集中采购机构要求约束过多，总是带着一种不信任的态度来设置操作模式，从提高政府采购执行力的角度来说，是否应该正视这方面的问题。其实集中采购机构在政府采购执行过程中，受到程序的外在控制，同时又受到采购内部机构的控制，是完全能够做到排除人为倾向的，采购标准与要求是采购人提出，采购文件经过采购人审定，组织评委集体选择，结果公示，这些程序决定集中采购机构是没有任何决定权的，但是采购中心要执行法律各项规定，难免会遇到采购人方面的阻挠，采购中心不能人云亦云，因为操作不规范的罪名既是鞭策也是难以承担的罪名，那么从这方面说，集中采购机构就不是完全意义上的被动式接受采购人委托性质，在采购机构维护法律尊严的过程中，采购人或许会把攻击的矛头指向采购中心，方式当然是多种多样的，因为表面上看，是采购中心出面来“限制”采购人的自由裁量权的，而由于集中采购机构没有强制的法律执行力，那么就造成，一边要规范政府采购行为，一边则放纵自己行为的尴尬局面，法律对采购中心运行机制进行约束，防止集中腐败嘛，但是对于执行过程中出现了违背采购法的具体行为，如何控制，这一点上是空白的，或者说即使有规定也是苍白无力的，采购机构左右为难，不是想争取权利，关键是组织执行时的保障措施，是执行人应该具备的最基本的权利。
三、采购机构应该具备哪些层面的政府采购执行力 集中采购机构作为政府采购的执行机构，是政府采购工作的直接承担者，在履行职能的过程中，理应给予属于保障政府采购业务正常开展的公共职能和规制载体的作用，理应与政府手段相衔接，理应拥有政府采购权，排除外界的种种干扰，一心一意谋采购。从制度保障层面来说，采购中心应该具有限制采购人不规范行为的强制执行权，不能把过分的要求让采购中心来做实验，当然这种权利要符合法律精神，符合操作规律；从委托关系上看，采购中心既是采购人的委托对象，同时也应具备冲破被动关系而主动出击的能力，委托关系要转变成相互约束，相互制约的关系，权利与义务方面要作重大调整，其间采购中心要有行政执行能力；从选择供应商的角度来说，采购中心要具备维护集体选择权威性的能力，防止采购人借故大开自由选择之风；从维护供需双方利益方面看，采购中心要有保持合同双方平等地位的权利，特别是控制采购人高高在上的行政衙门作风。
四、提高政府采购执行力任重而道远
提高政府采购执行力是保证采购事业健康发展的迫切需要，是维护正常市场秩序的必要举措，是维护法律原则与尊严的重要环节，因此，在目前政府采购执行力薄弱的环境下，我们呼吁执行力的加强与回归显得意义重大。当然我们也深知，政府采购执行力不是孤立的现象，而是一项系统的复杂工程，既要制度层面的强力促进与保障，也要执行者规范形象的树立，以换取社会的认同感，也与集中采购机构的法律地位的改善有直接的关系。目前法律规定方面有点粗糙，那么是否修改法律条款还是在即将出台的实施细则上予以调整，都是我们关注的事情。改变被动的委托地位，赋予政府采购执行方面的一定控制权，是集中采购机构地位真正改变的关键因素之一。当然，在集中采购机构呼唤执行力的时候，领导因素是重中之重，领导可以造就区域政策的不对称发展，可以在法律法规尚未出台的时候，凭借自己的职业敏感与良好的综合素养，出台一些超前的和符合民意的重要政策，从而解开矛盾缠绕的死结，促进某些事业以及所带动的相关事业进一步发展。政府采购事业更是需要这样有魄力的领导关心与支持，因为采购法在执行过程中有偏离了，迫切需要拨乱反正，领导可以从这方面入手，有理有据地打开工作局面，但这样的领导毕竟是少数，有些甚至还偏听偏信采购人对采购中心的“状词”，甚至还有一些措施是约束采购中心生存空间的，如组建集中交易平台，使采购中心的发展力和执行力进一步受到限制。其次舆论环境的好坏也间接地影响政府采购执行力。舆论的客观与正面宣传对政府采购环境的改善有推波助澜作用，相反不实的和负面的报道，将使得政府采购工作如履薄冰，如临深渊，因此说政府采购执行力问题的提出与切实得到改善任重而道远。一方面政府采购是综合的系统工程，牵一发而动全身，政府采购执行力所涉及内容很多，要协调的问题也很复杂，涉及到各方面的利益，如采购人要有法律意识，要对政府采购有客观公正的理解，要真心实意地理解政府采购的程序，并为之在后续的行动上真实地体现出来，在这些方面，对政府采购来说，应该是一个漫长的过程，不是一朝一夕能够达到的，其间要有大量的宣传工作要做，同时政府采购工作要进一步规范，创出品牌效应，这是采购人和社会理解政府采购的最形象的和最有说服力的现实教材；另一方面，政府采购制度的完善是一个渐进的过程，其间有许多复杂的问题，由来已久，不是简单的风暴式的处理就能够解决的，要统筹各方面的利益安排，做好现实的成型运作模式之间的关系协调，而拿政府采购执行力来说，涉及到制度建设、法律地位、机构建设与管理的统一性、监管体制与健康的充满活力的运行机制、社会的观念与认识、强制执行与控制性平衡、政府采购的成效与社会地位提升等等方面的问题，最主要的是，加强政府采购执行力要在实践中去完善，实践证明是正确的，再提高到理论的层面，指导各地的实践，这样才能形成良好的工作循环机制，全面提高政府采购执行力才有希望。
