积极应对老龄化，加强成都社会养老服务体系建设
作者：徐 睿 系成都市社科院社会学与法制研究所助理研究员。
党的十七大提出 “加快建立健全养老社会服务体系”，党的十七届五中全会明确 “优先发展社会养老服务”，国务院办公厅2011年底印发《社会养老服务体系建设规划 （2011-2015 年）》，党的十八大强调“大力发展老龄服务事业和产业”。 从十七大到十八大，老龄事业、养老服务受到了持续的关注和高度的重视。这既是 对日趋严峻的老龄化发展态势的积极响应，也是对人民群众期盼“老有所养”的积极回 应。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。截止 2010 年底，成都市户籍人口11490662人，其中60岁及以上老年人口2025034人，占总人口的17.62%，比全国高4.36个百分点，在省会城市中位居前列。以近四年户籍老年人口平均增长率预测，到 2015 年，成都市60岁以上老年人口将达到244万人以上， 占全市户籍总人口的19%以上，老年人口规模大、增长快的特点将进一步凸显，人口老龄化压力巨大。如何养老，如何实现体面、尊严的“老有所养”已成为人民群众“最关心最直接最现实的利益问题”之一，因而，加强社会养老服务体系的建设 就成为历史必然。 加强社会养老服务体系建设，是积极应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求， 是适应传统养老模式转变、满足人民群众“老有所养”需求的必由之路，是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急，是扩大消费和促进就业的有 效途径。对此，成都市委市政府有着清醒的认识，历来重视社会养老服务体系建设。近年来，随着我市经济快速发展，社会养老服务体系建设也获得长足进展。
一、成都社会养老服务体系建设的成效
（一）社会养老服务的制度化建设不断推进。2009 年以来，陆续出台了《关于全面 推进居家养老服务工作的意见》、《关于进一步做好老年人优待工作的通知》、《关于135加快我市老龄服务社会化产业化发展的意见》、《关于加快社会化养老机构发展的意见》 等一系列文件，推进了我市社会养老服务体系的制度化建设。
（二）社会养老服务体系的基本框架初步形成。建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。在主城区，以政府服务为主导，以社 区服务、社会组织服务、志愿者服务为补充的居家养老服务体系基本形成。至“十一五” 末，全市有 10126 名“空巢老人”享受政府购买的居家养老服务，有 22000 余名志愿者 常年上门为 18825 名老人提供公益性服务，有 1000 余个社会组织、5000 余名专业人员 常年为老年人提供市场化居家养老服务。以社区为依托，以提供生活照料和文化娱乐服 务为主要内容的社区养老服务设施逐年改善。全市 84.8％的街道、镇（乡）建有老年服 务中心，53.7％
的社区（村）建立了为老服务站。养老机构的床位数稳步增加。全市养 老机构较 2005 年增长 205%，达到 195 家；其中，国办福利机构 18 家，床位数比 2005 年增长 412％；农村敬老院 144 家，床位数比 2005 年增长 202％；民办养老机构 33 家， 床位数为 7538 张，比 2005 年增长 152％。
（三）社会养老服务的惠及面逐步扩大。养老服务体系建设的服务对象逐步由“三 无”和“五保”老人拓展到所有老年人。在为“三无”和“五保”老人提供无偿服务， 供养资金纳入财政预算的同时；我市高龄老人可享受额度不等的“高龄补贴”，其中有 6 个区（市）县为 80—89 岁的老年人每人每月发放 10 元至 50 元的生活补贴，有 13 个 区（市）县为 90—99 岁的老年人每人每月发放 20 元至 100 元的生活补贴；对 70 岁以 上老年人中心城区及部分区（市）县还实行了免费乘公交车的优待政策；此外，各区市 县还不断实践探索，在各类社区组织、各层次养老机构与经济条件各异的老年人之间牵 线搭桥，拓宽了服务需求各异的老年人获取低偿、有偿等多样化养老服务的渠道。
（四）社会养老服务体系的队伍日益壮大。目前，成都市已初步建立了由专业（专 职）服务人员、志愿者、老年群众组织、老龄工作者组成的综合型养老服务队伍。各街 道（乡镇）建有养老服务组织，日常服务工作已延伸进入社区（村）。锦江、青羊、金 牛等区（市）县在街道和社区还引入民间机构和社会组织开展养老服务。各地还充分挖 掘养老服务资源，更多的、有劳动能力的低保对象和低龄老年人志愿加入到养老服务队 伍中来。
二、成都社会养老服务体系建设的不足
在肯定成绩的同时，也必须清醒地认识到，成都在社会养老服务体系建设方面还存 在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方，概括起来，主要有以下三点：
（一）政策落实有待加强。近年来，国家出台了一系列扶持养老事业的优惠政策， 成都市也相应出台了一系列优惠政策，但多属指导性文件，缺乏可操作的实施细则，刚 性不够，落实困难，在诸如推动社会力量兴办养老机构等方面还未能很好地发挥扶持和 激励的作用。
（二）基本框架尚需巩固。我市“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为 补充”的社会养老体系基本框架已经初步搭建起来，还需进一步巩固。我市居家养老覆 盖面较窄，目前主要针对特殊困难老人，许多有需要的高龄、空巢、低收入老人还没有 纳入居家养老服务范围。社区养老基础条件十分薄弱，缺乏面向老年人的托老所、老年 公寓、助餐助浴等服务设施和服务项目，依托社区实现养老的模式还未形成，许多不愿 或无条件进机构养老的老年人得不到家庭之外的养老服务。机构养老床位短缺。目前， 我市每千名 60 岁以上老年人拥有机构养老床位数约 17.5 张（即 1.75%），距国家要求 每百位老人床位数应达到 2%的标准还有差距，低于一些发展中国家 2%-3%的水平，距 发达国家养老床位数通常是老年人口总数的 5%至 7%的标准差距更加巨大。
（三）服务水平亟需提高。我市专职为老年人提供医疗康复服务的医护人员还很缺 乏。大多数养老机构服务人员文化程度不高，据对我市 3 家老年福利机构的抽查统计， 护理人员 65%为小学文化，35%为中专以上文化，多数护理人员都未经过比较系统的养 老护理业务培训，专业技能较差，服务内容层次较低，仅能保证老年人的吃、住需要， 缺乏医疗、康复、心理慰藉等高水平的服务。其次，养老服务领域专业社会工作者匮乏， 持续稳定的志愿服务稀少。
三、积极应对老龄化，加强成都社会养老服务体系建设 根据 18 大“积极应对老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的精神及“解决好 人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”的要求，结合成都社会养老服务体系建设的现状，成都可 在以下四个方面加强社会养老服务体系建设。
（一）推动社会养老服务体系的制度化建设。18 大报告明确了“逐步提高人民物质 文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。养老这一民生大事摆 上了重要议事日程，必须纳入经济社会统筹规划，从制度层面确保社会养老服务的政府137投入。建议：针对“三无”、“五保”老人，建立生活费增长制度；针对高龄老人，继续实施高龄补贴制度；针对低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，建立养老服 务补贴制度；针对有资格有意愿兴办或运营养老机构的社会组织，建立民办公助制度， 给予建设补贴或者运营补贴等；探索建立老年护理保险制度。
（二）推动社会养老服务体系的信息化建设。老年人口信息采集及综合信息管理平台的构建是社会养老服务不可缺少的最基础的工作。建议：建立成都市老年人口基础信 息库，实施统一的全市老年人口采集、更新和动态管理制度，随时准确地掌握老年人口 的基本信息和享受社会养老服务的情况，以便更有针对性地为不同老年人提供差异化的 服务。
（三）推动社会养老服务体系基本框架的无缝衔接。居家养老是老年人的首选。建 议：根据老人的年龄和健康状况发放金额不等的“居家养老服务券”，让老人自主选择 所需的养老服务，并建立起“服务券”金额的动态增长机制。社区养老服务支撑居家养 老。建议：一是逐步完善社区各种养老服务设施，如老年公寓、托老所、日间照料中心、社区医疗卫生服务站、老年活动中心、露天健身场地等，二是建立社区社会养老服务网 络，借助老年人服务中心连接需要服务的老年人和提供服务的企业、社会组织及个人， 整合辖区内社会组织、企业养老服务资源，梳理社区养老服务组织和志愿者名录，全程 跟踪服务过程，并以客户的满意度考核服务提供者的服务质量，核拨政府补贴。机构养 老相对居家养老和社区养老而言，主要是为老年人提供集中照料的服务。建议：兴办三 种类型的养老机构，一是福利性的公办养老院，承担保障性基本养老服务；二是营利性 的商业养老机构，满足高端群体的个性化养老需求；三是非营利性的养老机构，提供专 业和有针对性的养老服务。鼓励各类养老机构参与社区居家养老服务，弥补社区养老资 源的不足。
（四）推动社会养老服务队伍的专业化。建议：一是建立养老机构院长岗前培训和 养老护理员持证上岗制度。养老护理人员或护工需经正规的职业培训和考试后才能取得 执业证书，“十二五”期间，我市养老护理人员持证上岗率争取达到 60%以上。二是健 全街道、社区养老服务管理人员队伍，结合社区就业设置养老服务公益性岗位，面向社 会招聘社区养老服务人员，专职从事养老服务管理、协调工作。三是建立社区为老服务 队伍。动员社区内有劳动能力的低保人员和有劳动技能的低龄退休人员参与社区养老服 务。四是推进养老志愿服务队伍建设。发动青少年学生、党员干部、退休职工和低龄健138康老年人在社区中开展各类为老、养老服务。五是培育老人互助队伍。开展“时间银行” 储蓄活动，鼓励低龄老人通过参与为老服务积累时间资本，换取未来的免费养老服务 。
【参考文献】
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