编者按：
居家养老作为社会养老服务体系建设的基础，越来越受到社会的关注。2010年11月在江苏无锡召开的全国社会养老服务体系工作会上，民政部李立国部长明确要求，“在城市要全面推行居家养老，在农村要逐步发展居家养老。”该文在调研了解全市居家养老的基础上，分析了存在的问题及原因，提出了推进居家养老服务工作的建议意见，对各地推进以居家养老为基础的养老服务体系建设具有一定的参考价值。
全市城镇社区居家养老服务情况调查（摘编）
一、工作现状
重庆城镇社区居家养老服务工作起步于2006年。几年来，部分区县积极组建班子，搭建平台，加大投入，建立制度，探索通过日托服务、上门服务、小型社区养老院等多种方式，为社区老人尤其是城镇“三无”对象、空巢老人提供生活照料、日常陪护、送餐助餐、家政服务、医疗康复和精神慰藉等多元化的服务，基本构建了以家庭为核心，以社会化服务为支撑，无偿、低偿和有偿三种服务方式并存的全市居家养老服务工作雏形。
但从全市范围来看，居家养老服务工作尚处于起步阶段，其现状突出表现为“五少”：
（一）开展此项工作的区县少
通过对全市40个区县（自治县）的问卷调查，除渝中、南岸、九龙坡、沙坪坝、丰都、开县等少数几个区县已经在推进居 1
家养老服务工作外，绝大部分区县没有实质性地开展此项工作。即便已经开展的几个区县，也只是选择了部分基础条件较好的街道或乡镇试点，尚未在全区（县）广泛实施。
（二）实际享受居家养老服务的老人数量少
目前来看，居家养老服务覆盖面较小，除参加社区组织的文体、休闲、娱乐活动外，真正接受上门服务的老人较少。各区县采取分类别分层次服务方式，即根据老人的家庭收入、健康等情况确定无偿、低偿和有偿三种服务方式。而能够享受无偿服务的基本是生活不能自理的“三无”老人和低收入空巢老人，这部分老人得益于政府购买服务，享受了上门居家养老服务，但数量极少。其他社会化服务中，由于受老人经济条件、思想观念的约束，极少选择有偿服务。如渝中区爱心援服务中心，该中心主要负责凉亭子社区居家养老服务工作，近半年，其上门服务的老人共6名，其中有5名老人属于政府购买服务的对象，另外1名位老人通过自费的方式，选择了每月400元购买20小时的上门服务。
（三）服务内容项目少
居家养老服务要求着眼于老年人的实际需求，为其提供生活照料、家政服务、医疗康复、健康护理、精神慰藉、安全援助等多样化服务，但局限于服务人员的数量有限、素质不高、老人的经济状况等多种因素，目前，所提供的服务内容比较单一，大多仅限于送餐、家庭保洁等家政类服务。
（四）参与居家养老工作的人员少
从政府层面讲，居家养老工作还没有形成多部门协调、联动的局面，基本是民政、老龄部门单打独斗。落实到基层，此项工作由各社区具体承办。社区工作人员本身人手紧张，没有专门的居家养老服务工作人员，只能指定一名社保工作人员兼任。而居
家养老服务工作要真正搞好，必须投入一定的人力，大量的精力才能搞好。社区人手紧张，开展工作力不从心。
（五）经费投入少
由于此项工作的社会认知度还不够，加之各级财政比较困难，绝大部分区县尚未将居家养老工作列入财政预算支持范围，对居家养老工作的财政投入明显不足。例如：此项工作开展较好的南岸区，2009年全区居家养老政府购买服务投入62.61万元，相对于7.8万老年人来讲，年人均投入也仅有82元，大部分区县投入此项工作的财政资金为零。
二、主要原因
一方面是急剧增长的养老服务需求，尤其是老人对居家养老服务的大量需求，一方面居家养老服务工作却推进乏力，社会需求旺盛却不足以刺激有效供给，症结何在？通过调研分析，笔者认为目前居家养老工作还存在“四个缺乏”。
（一）缺乏社会各界的普遍认知。日趋严峻的老龄化形势，已逐渐引起社会各界的关注，但关注的重心依然在多建养老机构，增加床位供养能力方面。对最切合老年人情感和心理特点的居家养老这一服务方式，却缺乏基本的了解和广泛的认知。此次调研中，我们访问到的老年人及其儿女、社区干部等，均认为居家养老就是“住在家里养老”这一传统的家庭养老模式。尚未认知，谈何关注、支持和参与？导致此项工作推动之初，既缺乏政府部门的有效引导，也缺少社会大众的鼎力支持和广泛参与，故而举步维艰。
（二）缺乏财政资金的大力支持。居家养老服务工作没有专门的工作经费保障，街道、社区开展此项工作有心而力不足。据调查，每年街道开展此项工作，如为居家养老服务人员进行技术
培训、健康体检、对辖区老人情况进行摸底调查等，此项工作经费至少每年需要2万元以上。各社区要组织服务队伍为老人提供各项服务，服务人员工资、活动经费、服务项目价格补贴等，又需要数万元的开支。由于缺乏财政资金的支持，基层居家养老工作推进困难。
（三）缺乏专业的服务平台和服务人员。目前居家养老服务工作社会参与度较低，基本是在政府的主导下，依托社区，由社区工作人员具体负责，而目前社区承担了街道和政府部门转移的大量行政性工作，每个社区面对的居民对象平均为7880人（常住人口），而工作人员仅有5.8人。其工作本已超负，无法抽调专职人员开展居家养老工作。同时，现从事居家养老服务工作的主要是“4050”下岗人员和农民工，文化水平低，又未接受过正规、专业的培训，很难保证居家养老的服务质量，而服务质量的高低又直接影响到老人及家属对居家养老服务工作的认同感和接受度。
（四）缺乏配套政策和科学运营模式。居家养老服务作为社会养老服务的一种新形式，虽然我们已将其定位于整个社会养老服务体系的基础，但就如何引导、扶持、规范其发展，缺乏整体的谋划和思考，尚未出台系统的、操作性较强的措施和办法。市民政局在2006年出台了《关于开展城镇居家养老社会化服务工作的指导意见》，但以后未能在政策扶持、制度建设、服务标准等方面有更细化和完善的配套文件，致使基层执行起来比较困难。
三、几点建议
（一）加大宣传，提高社会认知度
由于居家养老能实现家庭养老和社会养老的有机结合，也是
成本最低、覆盖面最广、服务方式最灵活的养老方式，对促进家庭和睦、社会和谐将起到重要作用。但由于该项工作刚刚起步，政府部门和社会层面对其缺乏了解。因此，要通过工作会议、新闻媒体、打造示范点等多种形式，加大宣传力度，扩大社会影响面，提高社会认知度。通过扩大宣传，积极争取各级领导的重视和支持；通过宣传动员，发动社会各方面力量，共同投入到居家养老服务工作中来；通过宣传引导，转变社会公民尤其是老年人的消费观念，引导他们从传统的家庭养老中走出来，接受社会化的养老服务，享受幸福美满的晚年生活。
（二）建立健全居家养老服务管理体系
1、制定规划，加强引导。充分发挥规划引导的功能，制定全市及各区县“十二五”居家养老服务发展规划，并将其列入本级社会服务事业“十二五”规划中，统筹规划，科学布局，稳步实施。在中长期规划的指导下，分年度制定工作计划，积极推进和逐步完善本地区的居家养老服务工作。
2、加大政府投入和政策扶持力度。一是加大政府投入力度。居家养老服务工作是为老人服务的社会公益事业，是各级政府的应尽之责，是公共政府的应有之义。应将居家养老服务工作作为政府公共财政支持范围，列入财政年度预算，按各街道、各社区服务老人数量，核拨必要的工作经费。并通过政府购买服务的方式，根据老人的年龄、经济状况和身体健康状况分类购买服务。二是扶持一批居家养老服务实体。按照政府职能转变要求，对居家养老服务的具体承接，应尽可能交给社会组织和企业去办，通过市场化的方式运作。由于居家养老服务工作属于无利或微利行业，对社会资本没有直接吸引力，必须依靠政府通过税费减免、财政补贴、提供场所、购买服务等形式，引导企业和社会组织的
加入。政府应有意识培植、扶持一批居家养老服务实体，帮助其壮大实力，提高专业水准，打造服务品牌。三是对社区托老所或老年人日间照料中心设施建设给予资金补助。可根据建设规模和服务人数，对每个社区托老所或老年人日间照料中心财政安排设施设备补助经费10-20万元，其余所需资金由社区负责筹集和募集，也可借助慈善组织、企业捐赠等方式充实居家养老服务保障资金，实现多元化筹资。
3、建立组织机构。一是各区县成立居家养老服务工作管理办公室，主要负责制定居家养老服务政策，确立居家养老服务的整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务工作的经费预算、综合协调和指导监督工作。二是各街镇建立居家养老服务中心和社区居家养老服务站，并配备专职人员，作为居家养老服务的实施主体，接受政府委托，开展居家养老服务的具体组织、服务机构的遴选、社区老人的评估和服务质量的监督工作。三是服务机构负责做好服务人员的选派、管理、技术培训等工作，为老年人提供多层次多样化的服务。
（三）搭建多层次多维度的服务网络
1、建立区分对象、分类收取服务费制度。养老服务应该实行政府主导，但并非政府包办。应该根据实际情况，按照老人的经济收入、身体状况、家庭成员的不同状况，实行分类服务。一是无偿服务，政府埋单。二是低偿服务,政府和老人共同埋单。三是有偿服务，老人自己埋单。
2、依托社区居家养老服务平台，对不同类型的老年人群，提供多层次、多样化的居家养老服务。
3、建立以社区卫生服务为基础的老年医疗保健服务体系。建议由各社区医疗卫生服务站配备老年科大夫，为社区老年人建
立健康档案，推行“家庭病床”服务。
（四）构建工作人员职业体系
1、加强服务人员培训。居家养老服务参与者的素质直接关系到居家养老的服务质量和居家养老服务产业的发展水平。应加强居家养老服务人员的培训，逐步建立职业资格准入制度，实行持证上岗制度。由于居家养老服务人员多为下岗职工和农民工，且从事的又属公益性岗位，人力社保部门应将其作为政府免费培训支持范围。
2、服务人员队伍建设与解决大学生就业和下岗职工再就业工程对接。居家养老服务属于第三产业，具有很强的就业容纳力。按照就业人员与有需求的老年人数1：10的比例计算，预计到2020年全市从事居家养老服务的人员将达到62万人，平均每年可增加就业岗位3万个。要努力吸纳社会工作、老年护理、心理学等专业的大学生参与居家养老服务工作，提升居家养老服务队伍专业化、职业化水平。同时，为下岗失业人员、享受城乡低保人员和农村剩余劳动力开辟就业渠道，对符合条件从事居家养老服务人员，要按规定享受相应的就业再就业扶持政策。
3、解决工资福利保障。调查中发现，居家养老服务工作人员工资水平低，且大多数人员没有享受到社会保障政策，加之工作量较大，许多人不愿意从事此项工作。因此，要逐步改善和提高居家养老服务人员报酬，结合职业资格认证和职业水平鉴定，为居家养老服务的专业人员落实相应的物质待遇。将居家养老服务视为公益性工作岗位，对工作人员予以专项补贴，并享受各种社会保障政策以解决其后顾之忧，从而吸引更多的人加入到居家养老服务工作中来。
（供稿：社会福利和慈善事业促进处 李洋、王福敏）
