对我国公安情报信息体系构建的几点思考
——英国国家情报模式启示
公安情报信息体系是一个以公安信息化为手段、公安情报信息活动流程为主要内容、公安情报信息共享应用为目的的综合体。其内容主要包括：构筑与社会经济发展相适应的、规范统一的情报信息工作模式，建立科学规范的情报信息工作机制，整合情报信息机构，培养专业化的情报信息分析研判队伍等。公安情报信息体系建设是一项整体性系统工程，需要各级公安机关立足全局，从战略高度来组织实施。因此，必须正确认识公安情报信息工作的现状和存在的问题，不断探索公安情报信息工作的新思路和新办法，充分发挥公安机关整体优势，逐步完善公安情报信息体系框架，将有助于公安情报信息工作实现跨越式发展。
近年来，介绍和借鉴国外情报信息工作实践成功经验和理论研究成果的文章虽然很多，尤其是关于英国国家情报模式（The National Intelligence Model， NIM）方面的文章也为数不少， 但这些文献都是从“情报主导警务”模式的角度来加以阐述，突出情报活动规律及其情报信息如何推动、导向警务工作。根据我国当前情报信息工作成效来看，如何在宏观和整体层面加以突破是今后公安工作和情报信息工作的重点。因此，从情报信息体系建设的角度，选择性借鉴英国国家情报模式无疑对我国构建一个完善的公安情报信息体系是有益的。
一、建立全国统一规范的情报信息工作模式 建立全国统一规范的情报信息工作模式，就是要通过技术融合、资源重组、业务集成等方式，把分散或机构化的情报信息工作纳入一个统一的工作框架，规范各警种、各业务部门情报信息工作流程，实现情报信息资源应用的最大化。
要最大化地发挥情报信息资源价值，就必须建立一个统一规范的情报信息工作模式，这是英国警务情报工作的成功做法。1993年，英国审计委员会出版的《以调研为辅助：有效解决犯罪问题》一书提出三个核心要点：一是警务职能和职责机构缺乏 整合与效率；二是警方未能充分利用资源；三是重点关注犯罪分子比关注案件更有效。此书中，充分利用情报对付惯犯是一个获得广泛认可的主题。几年后，这一主题在另一份具有影响的警务监察局报告《情报支撑警务》中继续受到关注，该报告试图将先发制人策略和管理引入英国警务的主流。 “提升国家刑事情报能力的重要驱动因素来自一线警察机构。”然而，在地方层次上，情报工作明显处于空白状态。于是，在《情报支撑警务》和《以调研为辅助》报告的基础上，英国内务部支持的研究项目进一步表明了对情报工作热情的升高。随后，国家刑事情报局在警察首长协会的授权下出台了《国家情报模式》。其宗旨在于“实现全国情报工作的职业化，并将刑事情报融入所有警务决策”。英国国家情报模式是一个总体业务流程和管理哲学，它提供了支撑核心警务活动的通用思路。“国家情报模式的业务流程必须要植于国家和地方层次的警务工作。”英国国家情报模式以警务情报产品为动力来推动警务工作的开展，形成了信息更加通畅、标准化程度更高的警务管理机制，成为警方及其他执法机构采用的一种通用业务模式。
近年来，公安机关不断加强公安情报信息基础建设，充分运用先进、成熟的信息技术，强化情报信息网络后勤保障，初步形成了公安情报信息工作体系格局。但是，与时代和形势的发展相比，当前公安情报信息工作仍然存在较大差距。首先，现有的公安情报信息工作体系过于分散，各地情报工作水平良莠不齐。各部门、各警种、各地区都在做情报工作，可谓“八仙过海、各显神通”。有的基于传统情报信息工作基础较好、有的基于领导具有较强的情报信息思维和理念、有的基于在情报信息经济投入多、有的基于情报信息应用意识强等，这些警种、部门、区域的公安情报信息工作成效显著。而那些情报信息工作基础较差、领导情报信息工作重要性认识不足、缺乏经济条件，甚或是没有情报信息应用意识等的警种、部门、区域，公安情报信息工作成效差强人意。另外，由于文化、体制、绩效考核等因素的影响，各警种、部门、地区公安情报信息建设自我封闭，资源不能得到有效整合，信息不能共享，难以发挥整体效益。基于上述不足， 迫切需要建立全国统一规范的情报信息工作模式，“一个全国统一的模式是明显必要的”，促进当前各警种、各部门、各地区信息化建设成果纵向发展、横向联合，形成整合互补优势。
借鉴英国的做法，可从以下几个方面来构建全国统一规范的情报信息工作模式，提升公安情报信息资源的使用价值。一是通过机构重组来整合情报信息资源。英国实施国家情报模式，对分散的情报信息机构进行了整合，在国家层面设立了国家犯罪情报局，在地方警察局中均设立相应的情报部门，确保了中央与地方以及各地之间的协调关系。
当前，我国应对各省市及地方公安情报信息工作开展情况进行全面调研，分析存在的问题，从国家层面设计一套情报信息整体运作模式，将国家、省市、地市、县市及各警务科、所、队、室的情报信息工作全面纳入国家情报信息运行模式中来。该运行模式旨在打破警种、部门、区域之间的信息流通壁垒，规范统一数据种类及格式，规范情报信息工作流程和情报信息流通机制，建立完善的信息使用监督机制和规范的情报信息工作机构。二是以专门情报信息机构为支撑，综合情报机构为龙头，形成中央与地方统一的公安情报机构。专门情报机构是“条”性情报机构，主要是指在各业务部门内设立的情报科和专业情报队，是组织、实施公安情报体系建设的主体，各级公安机关都应设立专门的情报 机构。综合情报机构是负责综合、协调情报体系建设，组织开展综合情报服务的组织，主要包括“块”性情报机构（主要是指各行政区划公安部门的情报机构）和从“条”、“块”两个方面来统领各业务部门和各行政区划部门的情报工作机构。目前，我国“条”性情报机构专业分工越来越细，不同“条”线的情报信息工作推进深度差异很大，“条”线之间信息沟通、交流障碍很大；各地“块”面情报信息工作情况亦难统一，跨区域整合困难；统领“条”、“块”两个方面的综合性情报机构也仅在区域层面协作，从中央到地方的纵向统领性较差。鉴于上述情况，有必要从中央到地方进行情报信息机构整合，构建以专业情报机构为支撑、综合情报机构为龙头的统一情报管理机构体系。三是强化情报信息技术保障，保证公安情报信息高效运行，建立起一个纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享的信息网络平台，并在此基础上 建立各种应用系统，把散点式的公安组织部门通过技术网络平台和应用系统连接起来，实现信息无缝传输和应用。四是从国家层面整合非警务情报信息共享机构，加强与社会合作，扩大非警务信息资源的来源渠道。约翰和马奎尔认为，英国警务的进步，更为密切的跨机构伙伴关系，对非警务来源信息进一步使用，对产出成效的更广泛理解，均来自于国家情报模式。我们亦可效法英国情报机构的做法，实现与非警务情报信息机构的合作和信息共享。
二、建立健全情报信息警务管理机制
所谓信息警务，是指在信息社会条件下，以社会治安信息和警务管理信息为资源，以信息化警察队伍为主体，以信息化警械为手段，以信息化网络为神经中枢系统的一种新型警务模式。警务管理机制是指警务管理系统的结构及其运行机理；其本质上是警务管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。信息警务管理机制就是信息化条件下的警务管理机制，具有内在性、系统性、客观性、自动性、可调性等特征。
公安信息化建设成果为信息警务管理机制改革、创新提供了条件和动力。随着公安信息化的发展，公安部“金盾工程”建设使公安信息基础设施、通信网络平台、业务应用系统建设获得了快速发展，初步实现了公安工作通信多媒体化、业务信息共享化、办公流程无缝化，提高了公安机关打击犯罪和社会管控能力，同时也使之与信息化同质共生的警务管理机制得以确立。然而，由于公安机关传统的社会管理和打击犯罪模式是在过去相对封闭以及信息化发展滞后的基础上建立起来的，受这一模式惯性思维的影响，社会和公众还没有完全将信息化与警务管理机制结合起来的强烈期望，加之公安机关的一些垄断特权也未被彻底打破，遵循信息流通规律的信息警务管理机制尚未完全建立。“警察采取什么样的编制体制，不是任何人随心所欲、任意安排的。它不仅由国家的国体和政体所决定，而且也以一定的物质文化，特别是以科学技术为基础。”信息化作为被社会普遍认同的现代化手 段，基本解决了警务机制改革创新的技术问题，成为警务管理机制改革、创新的重要动力。
信息技术应用的成效关键在于组织变革、体制和机制创新。英国国家情报模式之所以取得成功，就在于它是一个统一的警察管理机制。英国《国家情报模式》出台前，麦克〃马奎尔和提姆〃约翰代表“警察研究小组”进行了长达一年的考察。他们对8个地方警队的地方性侦查手段的作用进行了研究，这些侦查手段包括刑事情报系统、监控手段和秘密力量。考察结果表明，只有那些实行了重大机制变革的警察机构在实现“主动式警务”方面获得 了成效。英国国家情报模式实施取得成功的关键因素在于：一是在NIM中，高素质的情报分析员被赋予广泛的职能并嵌入各个决策者周围，灵活设臵情报分析员岗位，情报分析员不再被贴上业务警种标签；二是NIM的应用为解读问题提供了标准方式，使集体合作和跨专业、跨区域和跨越国界的理解成为可能，NIM确保每个情报分析成品都针对特定问题；三是NIM提供的文化和组织机制在各个层次上都更为重视前瞻性，重视依据证据做出决策从而解决问题，它使警务人员能够依据实际问题调配资源。
借鉴英国国家情报模式的做法，可从以下几方面着手建立健全信息警务管理机制，提升信息化环境下的警务工作效能。一是警务业务流与情报信息流融合共进。在警务行动中推进情报信息工作，通过情报信息工作提高警务行动效能和业绩，在二者共进中促进民警之间、机构之间、部门之间的交流与合作，削弱专业情报信息人员的标签身份，形成全警参与的情报信息工作机制；二是在全国统一规范的情报信息工作模式下，实现全国情报信息工作职业化。将各类犯罪情报融入所有警务决策，从国家到地方分层次设臵情报信息工作机制，并把各个层次情报信息工作灵活、适应性地统一起来；三是建立情报信息人员与警务工作人员间的互动沟通机制，实现情报信息工作与警务工作的无缝对接。 尽管警务活动中有情报信息工作，情报信息工作服务于警务工作，但现实中两者是相互分离的两条线。情报信息工作（尤其是情报信息研判工作）任务一般始于用户提出的需求，如果双方不能很好地沟通或缺乏好的沟通渠道，情报信息工作往往会倾向于脱离管理者（情报信息用户）所处的现实工作局面，或是情报信息工作总处于被动工作状态，缺乏主动与情报信息用户沟通的动力。因此，建立起用户情报需求与供给相统一的沟通机制，促进情报信息工作真正围绕战术、战略需求开展是十分必要的；四是公安管理部门应从情报信息工作实战人员和他们所服务的管理层用户之间的关系入手，致力于解决数字鸿沟（由机构间信息系统不兼容造成）、串并盲点（由跨越机构辖区的系列犯罪形成）、噪声（由信息质量差、数量大等问题造成）、情报信息越载（由情报信息分析系统缺乏分析能力造成）、数据冗余（各个机构在各自的系统孤岛中保管同一信息形成）、机制摩擦（具有不同使命、组织结构和工作方式的机构之间缺乏沟通与合作造成）、情报信息壁垒和信息孤岛（信息持有者封锁信息、情报信息共享意愿低造成）、顾此失彼（在一个地方集中大量资源对付短期问题，诱发重复投入等其他组织病症）、本位主义（存在于机构内各部门和机构之间）等问题，促进情报信息工作更有效地服务于公安工作；五是加强面向高层决策的情报信息产出流通机制建设。当前，大多数情报成品用户是具体办案的侦查人员，研判部门的多 数工作成果对战术问题保持了强烈关注，很少重视情报信息分析人员和决策者的关系，但英国国家情报模式倾向于产出面向高层警官的战略情报成品。决策者是能够驾驭治安局势的人和机构，加强情报信息产品为决策者服务，是实施情报信息主导警务的关键之一。
三、按情报信息流程整合情报信息专业机构
公安情报信息机构是实施公安情报信息收集、加工、分析研判、存储管理、传输、提供利用等有关公安情报信息活动的组织。
我国公安情报信息专业机构林立，专业分工过细。计划经济时代，公安机关初步形成了办公室或秘书部门、刑事犯罪情报资料部门、档案管理部门、信息技术部门四大条块情报信息专业机构。近年来，随着公安工作的发展，警种的不断增多、细化和日益专业化，公安情报信息体系建设有了很大进步，各级公安机关、各警种为整合情报信息资源，进一步强化了情报信息专业机构建设：一是全国不少公安机关已经建立了综合性情报信息机构，从“条”、“块”两个方面来统领各业务部门和各行政区划部门的情报信息工作。二是从纵向和横向两个层面拓展“条”性专业情报信息机构。三是在行政管辖区域内设立“块”性情报信息专业机构，统领辖区内公安机关的情报工作，负责本行政区内情报的分析汇总及上传工作。无论是纵横拓展，还是以行政区划为单位的块向整合，甚或是建立统领“条”、“块”的综合情报信息机构，都是基于公安业务分工进行的，不同警种业务条线上自成体系的情报信息机构仍是当前的主要组织形式。这种机构设臵模式不利于公安情报信息的共享应用。 英国国家情报模式以警务情报产品为动力来推动警务工作的开展，按情报信息业务流程进行分层运作，分为辖区内犯罪、跨区域犯罪、全国性或国际性犯罪三个层面。三个层面虽然对情报信息产品的需求内容和数量都会有很大差异，但不论是处理区域性犯罪还是全国性或国际性重特大犯罪，NIM的操作运转流程保持不变。三个层面相互关联、互为依托，即警务情报信息在三个层面之中循环流通，确保最大程度地共享警务情报信息资源，实现警察机构内部最佳的工作效率和对社会公众需求回应产生最优的效能。
借鉴英国NIM流程模式，按照情报信息流程来整合我国公安情报信息机构，实现公安情报信息活动的无缝循环、公安情报信息产品的分层供给。一是通过技术手段和情报信息收集工作机制创新，汇集全警采集的公安情报信息，形成海量数据源。无论是专业公安情报信息机构，还是综合公安情报信息机构，甚或是警务业务机构，情报信息活动均始于收集。在收集环节，对各类警务情报数据格式进行统一规范设计，并理顺情报数据汇集渠道，将全警公安情报信息纳入统一框架数据集，实现公安情报基础数据、源头数据、业务工作数据全警共享，从而打通不同警种情报信息机构之间的工作壁垒；二是不以警种划分，而根据实战、管理、决策三层对情报信息产品需求的不同，分层制定情报信息分层研判机制，强化各警种各层面情报信息研判功能及层与层之间相互依托的关系。当前，我国公安情报信息研判机构不健全，情报信息研判工作层与层之间、警种与警种之间差异很大。从全国来看，基层或实战一线研判功能不足，以指挥中心为龙头的综合情报信息研判既缺乏对实战一线提供确实可行的情报信息产品的能力，更不能为高层决策提供战略性和前瞻性的情报信息产品。在底层数据或信息共享的基础上，分层设计公安情报信息供给模式，实现情报信息产品定制式生产（即按需供给），提高公安情报信息产品应用效能，既加强了公安情报信息的共享度，又强化了公安各层之间的情报信息联系。三是构建全警情报信息机构工作平台。情报信息共享与情报信息产品分层供给的实现，都需要有强大的系统作支持，公安情报信息机构实现业务内容融合，需要有共同工作的平台环境。公安机关应整合公安情报信息系统，构建全警情报信息机构工作平台，高效服务公安工作。
四、培养专业化情报信息分析与研究队伍
从某种意义上讲，公安情报信息体系建设的关键因素不在于技术、物质，而在于人，在于情报信息队伍素质。一方面，在公安信息海量化与多元化并存的今天，公安情报信息工作所涉及的领域与范围日益扩大，公安情报信息生产对人的智力与知识水平要求越来越高，情报信息研判与情报信息分析中的知识与智力投入不断增加；另一方面，信息时代网络环境对公安情报信息工作产生了广泛而深刻的影响，信息技术（计算机技术、多媒体技术、数据库技术、网络技术等）介入情报系统，改变了公安情报工作的物理环境和情报信息交流模式，互联网的开放性和交互性拓展了公安情报信息业务。随着公安情报信息工作由传统到现代的转变，使得从杂乱无章的海量信息中梳理、分析和获得有价值的情报，成为当今情报信息人员面临的一项极富挑战性的工作。数据化环境下公安情报信息工作更需要既懂信息技术，又具有情报学专门知识，尤其是具有情报分析理论知识的情报“通才”和“杂家”。因此，要推动公安情报信息工作变革，实现情报信息工作对警务工作的引领作用，必须要有一批高素质的情报信息专业分析研究人员。
目前，我国公安情报信息分析研究工作备受重视，但缺乏整体化运作机制及整合后的情报信息分析人才力量的支持，致使情报信息分析研究多停留在战术层面和分警种专业的零星状态。随着公安信息化建设的深入推进，情报信息主导警务模式的贯彻落实，为积极应对社会治安环境的复杂变化，主动预防各种犯罪事件发生和有效打击违法犯罪活动，各地公安机关在综合情报信息机构（指挥中心）中设臵专门从事情报信息分析研判的部门，部 分警种在注重传统情报信息分析的基础上，进一步通过理念创新、手段革新、方法突破等强化各类情报信息的分析研判工作。但是，不论是增设公安情报信息分析研判机构，或是改进传统公安情报信息分析研判理念、手段与方法，由于情报信息分析研究人员的能力跟不上信息环境和工作模式的改变，公安机关没有形成上下统一的情报信息分析研究团队，没有整合社会专家人才参与情报信息分析研究，没有打通专业警种信息分析研究之间的交流机制等，致使当前的公安情报信息分析研究工作依然呈现出战术性为主、各自为阵、情报信息产品未能上升到战略层面、情报信息资源开发不足等问题。
加强情报信息分析研究专业队伍建设是增强情报信息价值、警务工作发展后劲的有力保障。英国自“国家情报模式”问世至今，不仅建立了国家刑事犯罪情报署这种高层次的情报警务工作实体，而且还构建了一支从事情报分析和研究工作的专家型人才队伍，形成了专家参与英国国家情报模式运作这一重大特色。英国成立一个由国家警察局长协会牵头、国家犯罪情报总局和各地警察局高级警官参与的项目管理委员会，总体协调该模式的推广工作。英国在实施NIM的过程中进行了大量的宣传和技术培训，使每个警察都能够自觉地按照信息警务的要求，改变传统的思维方式和行为习惯，成为各个信息流程中的专业人才。这是英国国家情报模式得以成功推进、情报主导警务有效实施的关键。
情报分析和研究的质量受制于专职情报人员的素质和能力。在美国情报界曾有这样一种说法，即各类资源在情报工作中发挥作用的比例是：硬件资源占5%，信息资源占20%，而情报人员占75%。先进的硬件设施虽然可以在一定程度上提高情报信息的生产能力，但这种能力增长往往是一种静态的、有限的增长，而情报人员的专业水平和知识创新能力却是动态的、无限发展的生产能力。这种生产能力正是信息时代情报工作的核心推动力。因此，建立一支政治素质过硬，业务能力强，知识水平高的情报信息分析研究人才队伍，最大限度满足我国情报警务工作需求，保持可持续发展后劲，并拓展情报信息工作更大发展空间，是做好公安情报信息乃至公安工作的必然选择。
加强对情报信息分析与研究专业人才的培养，是我国情报信息专业化、现代化建设的首要任务，其具体培养路径选择如下。一是树立科学的公安情报信息人才观和用人观。一方面，要在信息化大背景下考虑公安情报信息工作，同时积极引进和留住高级情报信息专门人才，同时积极培养在职民警，扩大公安情报信息分析研究人才队伍。另一方面，应用“能级原理”理念，根据情报信息人员的实际能力，将其放在合适的岗位上量才使用，对那些思维敏锐、专业知识面广、善于系统分析的人委以重任，用于情报信息分析与研究工作。二是形成明确的情报信息分析研究人才建设长效机制。公安信息化发展、信息技术广泛应用、公安情报观念的形成，对公安情报信息分析与研究人才的培养、选拔提出了新的要求。面对越来越重要的公安情报信息分析研究工作，公安情报信息分析人才建设必须形成一个长效机制，既要重视现实急需人才的培养，更应着眼未来可用人才的培养，尤其要注意加强对情报信息分析人才结构的研究，逐步优化人才队伍整体结构，包括年龄、知识、学科、性别、心智结构等。三是加强在职公安情报信息人员的培训与继续教育。公安情报信息分析人才建设的方向应是“用好现有人才、稳定关键人才、引进急需人才、培养后备人才”，坚持引进新生力量与培训在职人员并重的方针，努力实现数字化、网络化环境下公安情报信息分析人才队伍的精干化、年轻化和高学历化。总而言之，要培养一大批适应我国情报主导警务工作发展需求的复合型人才，提高情报信息分析研判能力，更好地为公安实战服务。
