完善我国纳税评估体系的思考
昝志宏
［摘 要］纳税评估是税收征管过程中的一个中间环节，是税收经济分析的延伸。纳税评估体系的建立与完善，有利于提高税源管理水平。本文分析了我国纳税评估体系的现状和存在问题，提出了规范纳税评估行为，优化纳税评估指标体系，拓宽涉税信息采集渠道和提高评估人员综合业务水平的建议。 ［关键词］纳税评估 纳税评估体系 税收征管
一、纳税评估的意义
纳税评估，是指税务机关根据其掌握纳税人的各种涉税信息资料，按照统一程序，运用科技手段和方法，综合分析、审核、评定纳税人在一定时期内的纳税情况，及时发现纳税行为可能存在和出现的错误及异常问题，为征管和稽查提供工作重点和措施建议，从而规范纳税人纳税行为和税务机关征管行为的一项管理工作。2005年3月国家税务总局颁布了《纳税评估管理办法（试行）》，第一次以规范性文件的形式对纳税评估工作提出了相关指导性要求，推动了纳税评估体系的建立和完善。科学的纳税评估在强化税源管理，提高税收征管效率等方面具有重要意义。
（一） 有利于税务机关加强税源监控
税源监控是税收管理的核心，也是防止税款流失的基本途径。建立在纳税申报基础上的纳税评估对税源进行动态监控，发现异常纳税行为，并及时作出相应的处理。科学的纳税评估必然要求全面测算评估纳税人的财务核算制度、营销管理制度、资金运作情况等各项具体内容，保证评估有充分、确凿的事实依据和政策依据，从而加强税务机关对税源的及时监控，堵塞税收漏洞，促进应收尽收。
（二） 有利于提高纳税人依法纳税自觉性
科学的纳税评估体系，在约谈、举证或质询过程中，加强对纳税人的纳税辅导，给纳税人以自我纠错的机会。同时解决纳税人因主观疏忽或对税法、税收政策的理解发生偏差而产生的非故意偷税现象，将一般性违规行为与偷逃骗税行为相区别，既宣传了税收政策，突出了打击重点，又易于被纳税人所接受，融洽征纳双方关系，进而有利于增强纳税人依法纳税的自觉性，提高纳税申报质量。
（三） 有利于增强税务稽查的实施效果
纳税评估是税务稽查实施体系的基础环节，也是构建依法、统
一、协调的税务稽查体系的重要内容，其工作质量直接影响到税务稽查的实施效果。通过进行科学的纳税评估分析，将发现有重大偷税行为疑点的，移交税务稽查部门作为案源，不仅可以降低稽查选案环节的盲目性与随意性，而且可以使税务稽查的实施做到目标明确，针对性强，提高重点查处案件的准确率，更好地发挥税务稽查规范纳税行为的重要作用。
二、纳税评估体系存在的主要问题
作为一项国际通行的税收征管监控制度，纳税评估已被逐渐广泛地应用到我国税收征管体制建设中，并发挥了一定的作用。但由于其在我国仍处于探索和完善阶段，因而存在着许多不足，主要表现在：
（一）对纳税评估的认识不足，行为不规范
1、缺乏深入、准确的理解。在具体操作中，不少地方税务机关对纳税评估的内涵、作用理解不足，对如何建立科学的纳税评估体系概念模糊。有些地方认为纳税评估仅仅是一种案头的税务审计，不能进行实地评估，因而对疑点问题的确认简单地由稽查环节代替，致使纳税评估工作虽然名义上已经开展，但实际中并不能发挥积极作用，不能达到预期的效果。
2、评估行为不规范。目前，由于缺乏相应的法律依据，缺少科学、规范的工作指导，纳税评估工作常常无章可循，变得随意，评估人员的行为极不规范，进而导致各地纳税评估工作的开展参差不齐，管理上出现漏洞。
（二）纳税评估的指标设置存在局限性
纳税评估指标是税务机关筛选评估对象、进行重点分析时所选用的主要指标，是对纳税申报的真实性、合理性、合法性作出初步判断的重要依据。现行的纳税评估体系存在一定的局限性。
1、制定纳税评估指标标准的局限性。一方面，规定的分税种较少。《纳税评估管理办法（试行）》中只公布了增值税、内资企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、印花税、资源税这五个税种的特定分析指标及使用办法，不够全面，对于五个税种以外的其他税种进行评估时，不同地区、不同税务机关采用的分析指标和方法就可能存在很大差异，导致不同程度的盲目性和随意性。另一方面，预警值缺乏可比性。评估指标预警值是纳税评估的重要对比指标，《纳税评估管理办法（试行）》中虽然明确其由各地税务机关结合实际情况，自行根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算得出，但在实际中，由于地区差
异、企业经营类型、经营规模、涉及税种等都对预警值有很大影响，如果仅由各地税务机关自行制定，没有一个统一的标准，那么将会降低其在全国范围内的可比性。
2、纳税评估主体指标设计缺乏可行性。《纳税评估管理办法（试行）》中规定，纳税人的税收负担率是分税种特定指标的主要评估指标，其应用有两个前提：一是纳税人的纳税申报表必须是真实的；二是纳税人无账外经营行为。这两个前提的存在使纳税评估这一主体指标的设计缺乏可行性。一方面，从内部因素来看，两个前提未考虑纳税人的其他情况，在实际评估工作中一般是不能满足的，因此，这一指标就失去了比较的基础和现实意义。另一方面，从外部因素来看，由于受环境、资金状况等诸多因素的影响，现行的评估指标体系很难合理判定纳税申报的真实性和合法性，而当纳税人存在大量的账外经营行为时，也可能有正常的税收负担率，造成纳税评估失效，难以准确评价纳税人的纳税情况。
（三）纳税评估信息资料匮乏
1、税务机关信息来源渠道受限，信息量不足。纳税评估是一项业务性较强的综合性工作，在实施过程中，需要进行大量的指标测算和对数据资料的定性、定量分析，这就要求税务机关全方位、多角度地掌握纳税人的涉税信息。但从目前各地运行情况看，税务机关上下级之间以及内部征收、管理、稽查各部门之间的协调不够，国税、地税之间缺乏充分的交流，税务部门与商业银行、海关、工商等部门缺少横向联系，造成许多必要的相关资料得不到收集和确认，信息数据不能充分共享。这种情况下，税务机关运用有限的评估资料进行评估将导致评估结果产生较大的偏差，准确性下降。
2、纳税人提供的数据资料质量不高，信息失真。纳税评估的主要依据及数据来源中很重要的一个方面就是“一户式”储存的纳税人各类纳税信息资料，包括纳税人申报纳税资料、财务会计报表等。目前，“纳税评估通用分析指标”大多来自纳税人的财务会计报表，这就导致了实际中评估信息过分依赖会计报表，不能全面、有效地评估纳税情况。对于严格执行会计准则的纳税人，“通用指标”的分析是有效的，但对那些会计报表不实的纳税人，指标的可信度就会下降，参考价值不高，失去了评估的意义。
（四）纳税评估人员的综合素质不高
纳税评估工作要求评估人员具备较高的业务素质。但是，目前评估人员的业务水平参差不齐，大多采取足不出户、案头分析的方式，停留在看报表、翻账簿、对数据的浅层次上，很难从掌握的有限涉税信息中发现细节的异常，挖掘深层次的问题，导致很多评估工作流于形式，监督作用不能得到充分发挥。
三、完善我国纳税评估体系的建议
针对当前纳税评估工作中存在的主要问题，为进一步完善纳税评估体系，提高纳税评估质量，提出以下几点建议：
（一）提高认识，规范纳税评估行为
纳税评估工作是强化税源管理、规范纳税行为的重要手段，不能理解为是完成税收任务的补充手段，更不能将评估入库税款的多少作为考核纳税评估的唯一标准。同时，要把握纳税评估的重点，防止事事评估的倾向。在纳税评估相关法规的具体要求下，进一步规范税务机关相关部门的纳税评估行为。尤其要加强对评估中发现问题的适当处理，对不具有违法嫌疑、无须立案查处的一般性问题，可提请纳税人自行改正。而有偷税、逃税、骗税等税收违法嫌疑的，要移交税务稽查部门依法进行处理。
（二）优化纳税评估指标体系
1、合理设定评估指标预警值。纳税评估指标体系主要由通用分析指标和特定分析指标两大类组成，是一个动态开放的指标体系。评估分析时要综合运用各种指标，并参照评估指标预警值进行对比分析。预警值一般是由各级税务机关结合实际需要自行确定的，其测算应充分考虑地区综合经济水平、税源规模、主体税种等多方面因素，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标及其多个年度的平均水平，从而使预警值更加真实、准确和具有可比性。
2、定量分析与定性分析有机结合。评估过程中，在全面收集整理纳税人涉税信息、抓好评估基础指标测算的基础上，要对纳税人正常经营状况下的销售额、销售成本、流动资产等指标进行纵横对比分析和综合测定，做好评估量化分析，把握纳税行为的共性和规律。同时，还要对行业、企业进行定性分析，建立模糊分析体系，将评估范围扩大到纳税人的生产能力、进销规模、仓库出入等方面，对生产销售进行全方位分析。通过应用经济指标，进行非量化的模糊分析，提高分析的科学性和准确性。
（三）拓宽涉税信息的采集渠道
1、建立纳税评估支持系统。有效的纳税评估必须以信息化为基础，信息化技术手段保证了纳税评估的高效率。目前，世界上纳税评估体系较为完善的国家，都以电子信息系统为基础，可以借鉴其经验和模式，建立一套较为完备的支持系统，逐步规范评估操作。我国应引入国际上先进的数据库技术，构建税务数据库，进行纳税抽取和多角度的对比分析，全面掌握纳税人的经营、资金运用及纳税情况，共享分散在不同系统的涉税信息资源。
2、提高信息收集能力。一方面，以多元化电子申报为切入点，通过加强评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量；另一方面，应重视信息的管理和应用，集中现有的人力、物力和技术，改变信息处理的分散局面，实现信息的集中加工与广泛共享，提高信息利用率。此外，要加快研发和改进纳税评估的专业应用软件，充实软件分析内容，提升评估的智能化程度。在此基础上，建立起横向和纵向的纳税评估信息交流网络，从不同角度对纳税人进行监控。
3、建立和完善评估信息的提供机制。税务机关可以通过法规、规章等法律形式，确定被评估方必须提供的信息项目和具体要求；还可以有选择性地要求纳税人提供对纳税评估有用并能反映企业真实生产经营状况的其他辅助资料，如电表数、出勤表、存货盘点表等，使评估的原始资料更具广泛性和针对性。此外，纳税人的一些非现金信息也对纳税评估有重要影响，如实际生产能力、原材料供应、存货变动等，应督促纳税人及时、准确地提供这些信息。
（四）提高评估人员综合业务水平
首先，应选择综合业务水平较高的人员从事纳税评估工作，坚持学习经常化、制度化，对评估工作涉及的税收、财务管理、计算机等相关业务知识进行系统学习，掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度，精通财务核算方法，有重点地加强对评估人员的培训。其次，强化对评估人员的监督考核，科学合理地设置考核指标，将评估工作列入岗位责任考核内容，对达不到评估质量要求的，追究主管负责人和评估有关工作人员的责任，促使评估人员不断加强学习，提高评估能力。
参考文献
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[3] 谭光荣《选择纳税评估指标的局限性及应对措施》，《税务研究》2007年第2期。
[4] 严学军《浅谈纳税评估的优化方向》，《税务研究》2006年第7期。
作者单位：山西财经大学
