划拨土地上房屋买卖合同效力的认定
划拨土地上房屋买卖合同效力的认定
——江苏南通中院判决曹平等诉崔利斌等房屋买卖纠纷案
裁判要旨
土地的划拨性质并不影响合同的履行，仅是在办理过户前需要将划拨土地转为出让土地，合同当事人缴纳相应的争议土地出让金后即可办理过户手续。当事人据此主张合同无效应不予支持。
案情
原告曹平、季花（乙方）与被告崔利斌、徐善琴（甲方）于2011年5月11日在江苏省南通市通州区金沙镇天诚房产中介所签订了《房地产买卖合同》一份，合同约定甲方将其所有的位于金沙镇花行桥新村20号楼202室（67.93平方米）出售给乙方，总售价为41.8万元。中介成交费由甲、乙双方各负担4000元。付款方式：签订合同时乙方预付定金人民币2元，余款39.8万元，甲方2011年8月份交钥匙时，乙方款清后，双方即办理过户（交房前所产生的电费、水费等相关费用由甲方结清）。房产证过户费、契税由乙方承担，个人所得税由甲方承担。双方不得违约，如有违约，违约方的赔偿金为总房价的20%。原告曹平于当日汇款2万元定金给被告，被告崔利斌于次日向原告出具了收条。
另查明，徐善琴未出面签订合同，合同上徐善琴的签字系由其丈夫崔利斌代签；出售房屋的土地性质为划拨土地。天诚中介负责人钱某证明，在原、被告签订合同时，约定由原告负担将划拨土地转为出让土地的土地出让金。
曹平、季花认为，划拨土地不应进入市场流通，案涉合同应为无效。同时，本案徐善琴未在合同上签字，房屋买卖合同未成立。遂起诉至南通市通州区人民法院，要求两被告返还房屋定金2万元。两被告在审理中不同意返还房屋定金，并要求两原告继续履行合同。
裁判
通州法院经审理认为，依法成立的合同，自成立时生效。两原告与两被告签订的房地产买卖合同不违反法律强制性规定，应为有效。讼争房屋的土地性质为划拨土地，并不影响合同的履行，仅是在办理过户前需要将划拨土地转为出让土地，当事人缴纳相应的争议土地出让金后即可办理过户手续，故对原告诉称合同无效的主张，法院不予支持。现两被告始终愿意出售房屋，并无违约之情形。故两原告要求被告双倍返还定金的请求法院不予支持。
通州法院判决：驳回两原告的诉讼请求。
判决后，两原告不服，向南通市中级人民法院提起上诉。
南通中院经审理认为，案涉房屋买卖合同，系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。曹平、季花称划拨土地上房屋不应进入市场流通，案涉合同应为无效，但从《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”之规定来看，划拨土地上的房屋并非绝对禁止转让，只要办理土地出让手续、缴纳土地出让金后即可转让。（绝对禁止规定，才是效力性强制规范吗？有的法律规定合同批准后生效，此时，批准应是效力性强制规定，但不是绝对禁止规定。因此，效力性强制规范，包括绝对禁止规范，如禁止买卖毒品、枪支，但不限于绝对禁止规范。）且曹平、季花在订立合同时明知案涉土地为划拨土地，此后也未积极办理相应土地出让手续，故法院对曹平、季花该主张不予支持。崔利斌、徐善琴在原审审理中明确表示愿意继续履行合同，应视为徐善琴对案涉合同予以追认，故法院对曹平、季花该主张亦不予支持。
南通中院判决：驳回上诉，维护原判。
评析
本案争议的焦点为夫妻一方签订售房协议及划拨土地上房屋买卖合同的效力问题。
关于夫妻一方签订协议出售共有住房的效力问题。本案中，被告夫妻一方为代表与两原告签订了售房协议，该协议是成立还是不成立，其效力如何确定？物权法第一百零六条规定，受让人受让该不动产或者动产时是善意的，且以合理的价格转让，受让人取得该不动产或者动产的所有权。本案中，原、被告经中介签订售房协议，原告支付对价，符合善意取得的规定，故即使售房一方徐善琴不同意转让房屋，也不影响合同的效力，原告依法可取得房屋所有权。况且，本案中，被告徐善琴并未主张转让合同无效，反而对崔利斌转让房屋的行为予以追认，根据民法通则的相关规定，无权代理经过被代理人追认后为有效。故本案原告方主张合同未成立的理由不能成立。
关于划拨土地上房屋转让的效力问题。根据物权法第一百四十七条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。因而本案当事人约定转让房屋则该房屋占用的建设用地使用权也应依法转让。由于该房屋所占用建设用地使用权系被告通过划拨方式取得，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款的规定，该房地产转让时应报有批准权的人民政府审批，获得批准后还应缴纳土地使用权出让金。本案中，双方当事人在签订售房协议时未经过政府部门批准，那么是否影响到协议的效力？
根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释
（二）》第十四条的规定，合同法第五十二条第
（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，合同内容违反法律、法规的效力性强制性规定而无效。但仅违反管理性强制性规定的，则应当根据具体情况认定其效力。（管理性强制规定，应该一律有效，无需根据具体情况认定其效力，否则效力性规定、管理性规定的区分有何必要？关键是如何区分两类强制性规定。最高法院2009年7月7日在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中提出，管理性强制规范根据具体情况认定其效力，我认为这种提法不妥。）本案中，两被告房屋所在小区土地使用权均为划拨取得，两被告转让房屋不改变土地使用性质，仍为居住而使用房屋及土地，故不涉及国家利益和公共利益，且该小区未列入政府拆迁计划范围，政府不存在不予审批的理由。因此，两原告完全可以通过采取缴纳土地出让金或土地收益的方式取得原划拨土地的使用权。（政府批不批，法院无法在民事判决中预测。法院预测政府会批，并据此认定为管理性强制规范，合同有效，万一政府不批，合同该如何履行呢？当事人提起行政诉讼解决，合同履行将会复杂漫长。）
另外，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定所规范的是直接以土地使用权为合同标的的转让行为，因土地使用权的转让有可能改变土地使用性质，涉及规划变更，同时，划拨土地为无偿取得，故需政府审批前置。而当事人在转让划拨土地上的房地产时约定将占用的国有划拨土地使用权概括转让，不适用该司法解释对合同效力的规定。（这是对司法解释的缩小解释，我认为不妥。司法解释显然将审批理解为效力性强制规范。）
本案案号：（2012）通民初字第0132号；（2013）通中民终字第0897号
案例编写人：江苏省南通市通州区人民法院 张建平金永南
本案核心：管理性强制规范、效力性强制规范的区分。本案中，法律并不绝对禁止划拨土地上房屋转让，这是将审批认定为管理性强制规定，认定合同有效的理由。有些审批规范，如果认定为管理性强制规范，认定合同有效，但如果履行过程中得不到审批，合同无法履行，该如何处理？像本案，如果法院判决合同有效，两被告如果向政府提出审批请求，政府部门拒绝批准的，原合同该如何处理？我认为，一方面，对政府拒绝审批的，原、被告任一方或双方都可以向法院提起行政诉讼或向有关部门申请行政复议，通过此途径争取得到审批，为履行清除障碍；另一方面，如果通过行政诉讼或行政复议，无法争取审批的，如法院判决政府拒绝行为合法、诉讼已过起诉期限等，此时并不能以政府拒绝审批为由重新改判合同无效，而应由出卖方向买受方承担履行不能的违约责任。因为能否得到审批是一个未知数，出卖方签订买卖合同时是清楚的，不能审批是一种履行风险，出卖方应对此风险承担责任。当然，不经过行政诉讼或行政复议，履行过程中得不到审批的，买受方也可以直接提起民事诉讼，主张解除合同并追究出卖人违约责任。
