农村集体土地征用引发社会冲突初探
拜玉贤，臧俊梅*
（华南理工大学 公共管理学院， 广东 广州 510640）
摘要：农村集体土地征用引发社会冲突已成为构建和谐社会的重要隐患.文章分析了目前集体农地征用过程中存在的土地征用范围，征用补偿和征用程序以及征用方式方面存在的矛盾与冲突，探讨了征地引发社会冲突的原因，最后提出解决现实问题的建议.
关键词：土地征用 征地冲突对策
中图分类号：K825.19文献标识码: A
An exploration of social conflicts triggered in the rural land expropriation
proce
Bai Yu-xian, Zang Jun-mei*
（School of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510640, China）
Abstract: Rural collective land requisition triggeres social conflicts and it has become the important hidden trouble to construct the harmonious society.This paper analyzes the present existing contradictions and conflicts in the proce of land expropriation, including the scope of land requisition, requisition procedures and ways of requisition, then discues the reasons that land requisition caused the social conflicts.Finally we put forward suggestions to solve practical problems.
Key words:Land expropriation; conflicts;countermeasures
国民经济的快速发展进一步推动了我国的工业化、城市化进程，大量的农村集体土地被征用，因此大量土地纠纷激增.征地引发的问题已成为构建和谐社会的重要隐患，如果不能妥善解决，就有可能成为经济社会发展的制约因素.
1农地征用的三种主要情况
1.1开发区征地
开发区设置引致农村集体土地征用是一个普遍现象，一次性拆迁量大，突击拆迁是其突出特点.位于广东省湛江市的广州产业转移工业园，规划征地达38.18平方公里，从2008年8月至2009年10月已征土地面积29.25平方公里，在短短一年的时间里完成了整个征地任务的76.6%.
1.2重点设施建设
在交通、水利等国家重点设施建设，重大项目等建设中，大量农村集体土地上的房屋、企业因土地征收而拆迁.例如广珠轻轨交通建设项目，仅在中山市境内涉及有征地拆迁任务的镇区12个，涉及征地面积4000多亩，需要拆迁的民居住宅近500户，需要搬迁的厂房近70家，总拆迁面积达57.8万平方米.
1.3城乡结合部及其“城中村”改造
这是目前各省（市、区）征拆规模大，解决难度较高的一种形式.如广东省佛山市从2007年到2010年 2月底，共启动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造项目730个，项目占地约3万亩.其中仅2009年一年，全市就启动“三旧”改造土地面积1.2万亩.
2 土地征用中的主要冲突
土地征用作为满足国家或地方和建设的用地需求，获取其他土地所有者土地权利的一种
方式，其本身是无可厚非的.但在实际中土地征用被误用或被滥用，并引发各地农村群体性
事件及暴力维权等问题时有发生，并有愈演愈烈之势.2008年11月26日广东省廉江政府动
用武警强征土地，耕地未征先填，引发冲突的事件就是一个典型.在有的地方政府以石击卵
的残酷压制下，这样的情势多维持一天，就意味着巨大的社会冲突与社会代价.
2.1土地征用权利滥用
我国《宪法》第十条和《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依照法
律规定对土地实行征用”，但对“公共利益”没有清晰的法律界定.目前土地征用制度对“公
益“的界定仍然沿袭计划经济时代的传统， 即以“政府利益”或“国家利益”来代表“公
共利益“，然而公共利益不能简单地等同于国家利益或政府利益.一些基层政府在土地征用
过程中，对“公共利益”自由扩展，钻法律法规的漏洞，利用不同用地之间存在的巨大差价，
通过强制命令压低征收价，先得计划手段之便，再在市场上进行拍卖，又得市场手段之利，
从中赚取巨大利益，从而造成实践中征地范围过宽，滥用征用权的事实.最新的例子发生在
黑龙江东宁县，这个总共七八万人的县城，拆迁人口竟然超过3万，其背后隐藏的是巨大的
利益.东宁县从土地征用所得来的利益是实实在在的真金白银——全县连续三年土地出让金
超过5000万元[1].
2.2土地征用程序不规范
我国土地征用程序包括征地审批、征地公告，听证和复议等法定程序，但实践中征用往
往不规范.在土地审批上，个别政府往往采用越权审批，先征后批，少批多占等违法征地手
段.征地报批前，相关部门不履行法定的告知义务，绝大多数农民对征地方案中与征地相关
的信息一无所知.
在土地征用中，听证程序执行不规范的现象也在加速加码.2004年2月11日，国土资源
部正式颁布《国土资源听证规定》，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农
村集体经济组织和农民，对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，使农民能够参
与征地谈判，维护其合法权益.然而此规定缺乏农民实际参与听证的秩序保障，“听取意见“在
地方更是流于形式，实际上农民丧失了与土地征用方平等对话的权利，处于失语的状态.重
庆市合川区草街航电枢纽工程，总共涉及到18个镇213个村1072社，然而土地征用过程中
无听证程序，广大农民群众完全处于暗哑失语的境地.
2.3土地征用补偿过低
土地价格是一定年数的地租总额.按照马克思的地租地价理论，土地价格实质上是一种
权利价格，是出卖土地的索取（地租）权的价格.目前我国土地证用制度中征地补偿范围包
括四项内容：土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费.前两项的补偿标准
分别为该耕地被征用前三年平均产值的6-10倍，4-6倍（总和不得超过土地被征用前三年平
均产值的30倍）.被征土地上的附着物和青苗的补偿费用，由省、自治区、直辖市规定，各
地补偿标准差异较大[2].征地补偿费与土地批租市场上出让价格相比，法定的补偿普遍偏低.
例如河南省安阳市征用农地建廉租房，给农民的补偿款为每亩6.8万元，与市场价每亩20
万元相差甚远.
征地冲突的核心是利益分配问题.遵循地价收益还原法原理，可以认为征地补偿费用（土
地补偿费和安置补助费）反映了土地的收益价格，是土地价格水平的一种表现形式，但是，
由于被征土地多将发生用途改变，存在巨大的再开发增值潜力，遵循地价确定的预期收益原
则，可以判断征地补偿费只考虑了现实收益，而忽略了未来的预期收益，既没有考虑待开发
农地价格的增值部分，加之农民对征地补偿没有讨价还价的机会和权利，农民基本上难以得
到潜在的、巨大的土地增值利益[3].
土地是农民赖以生存的根本，种养业就是其职业，农业收入是家庭收入主要来源，土地
对农民而言具有生产资料和社会保障的双重功能.土地被征用，他们失去了以土地为基础的
种植、养殖业的就业机会和经济收入，失去了长远的保障，许多失地农民只能靠征地款来维
持生计，处于“坐吃山空”的境地.失地农民所承受的直接和间接双重经济成本损失远远超
过了得到的补偿，尚不足以保持原有生活水平.随着国家一系列惠农政策实施以来，不仅农
业税费大大减轻，种地农民还可拿到良种田和水稻田两种补贴，种地带来的显著利润致使非
失地农民获得的实惠要高于失地农民，而这些农民收益的间接损失并没有纳入补偿的范围.
2.4土地征收方式粗暴，对违法征地行为追究不力
征地过程中国家和地方政府、村集体和农民在博弈中力量失衡状态是造成目前违法征地
屡屡发生的原因.我国《宪法》、《土地管理法》等重要法律法规都规定农村土地为农民集体
所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，可以看出农村土地集体所有权主体虚位，
[4]农民并不是真正的土地权利所有者.这使得地方政府征地过程简易化，个别地方采取简单粗
暴的方式，动辄动用警力，如遇被征地对象有不配合的行为，就采取暴力手段.江苏邳州连
续数年经济增速居苏北之冠，去年跻身全国百强县(市).调查显示，这个百强县的背后，是大
量耕被违规占用的现实，暴力征地几乎贯穿了邳州经济增速的全过程——断电、打骂、将人
强行拖走、威胁“沉湖”、引水淹地„„一个个村庄被“铲平”[5].
尽管《刑法》中对非法征用占用土地罪有明确规定，而在实际操作中，地方政府不仅没
有因为其违法行为承担责任，而且大量违规圈占的土地通过补办手续被合法化，进一步助长
了一些地方政府和官员违法征地的行为.今年5月4日，国土资源部公布了广东省纪检监察
机关对清远市清新县违法用地案的处理，但是涉案官员事后东山再起，因为这些官员都被认
定为为了地方发展而“因公违法”，而免于追究法律责任.
3征地引发冲突的原因
3.1土地维权困难
土地被征用的农民权益受到侵害时，由于维权成本高，难度大，再加上他们处于相对弱
势地位，能力有限，上访和打官司的时间和金钱成本高，很多人会被迫放弃这些合法的维权
方式，他们往往忍气吞声，但是长久的愤懑积累到一定的程度，迫不得已，他们会本能地采
取激烈的维权方式，个别人甚至采取自焚的极端方式.
3.2土地纠纷解决途径少，诉求渠道不畅
农村土地征用过程中，被征地农民对补偿标准有异议的，依法由批准征地的人民政府裁
决.但部分省市规定，个人的补偿安置争议由市（州）、县（市、区）人民政府进行协调、调
查、处理.最高法院规定由强制拆迁引起的法律纠纷，人民法院不予受理[6].这样批准征地的
地方政府即是征地的执行机关，又是土地纠纷解决的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”
的双重身份，使得政府在征地过程中成了“主导者”，被征地农民的诉求渠道不畅.
3.3农民暴力维权的思想根源
在我国广大农村，群众中还普遍存在着一种错误的“闹访”思想.一旦认为蒙受冤屈，利
益受损，无法心平气和迅速解决的问题，想当然的认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不
解决”[7]，喜欢采取堵路，冲击政府办公室的方式表达不满，甚至实施武斗.在法不责众的心
理驱使下，农民认为上访闹事情有可原，只要大家一条心，政府不能对他们怎么样.
4 解决征地引发社会冲突的对策建议
4.1科学界定“公共利益”定义
由于公共利益的抽象性，不确定性，以及动态性.很容易导致“公共利益”范围的任意
扩大，为了保护农民的合法权益，只有科学界定“公共利益”概念，才能规范征地范围，限
制征地权.属于公益范围的建设必须满足以下条件：第一，公共利益所涉及的受益主体应当
是不特定的多数人；第二，公共利益的义务主体是国家，具体的义务主体是各级人民政府；
第三，公共利益的目的应当是非营利性；第四，公共利益的效益不能用金钱来衡量；第五，
公共利益的投资最终由国库承担.
4.2建立公开、公正的征地程序，完善征收补偿程序
在征收农村集体土地的过程中应加大农民的话语权，对政府拟征收的土地，农民应享有
知情权，政府应该事先告知拟征用土地的范围、用途等情况.在我国的征收补偿实践中,往往
由政府土地管理部门和村委会举行谈判,以决定征收补偿的有关问题,农户往往被排除在谈
判主体之外,这不利于对农户利益的保护.解决这一问题的办法之一,是让农户选派代表参加
谈判, 以维护他们的自身利益[8].
进一步完善我国农村土地征收补偿程序,除了规定补偿通知和公告、补偿登记并听取意
见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理外,也可尝试规定先予补偿程
序，然后才能进行征地,以防止拖欠补偿费用纠纷的产生
4.3、建立征地补偿标准动态调整机制，创新土地征收补偿方式
我国在征地补偿标准实践方面已经进行了积极的探索，一是以综合年产值确定补偿标
准，二是以区片综合地价确定补偿标准，但是距离合理的补偿标准仍存在较大差距.国土部
日前发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，通知中称，建立征地补偿标准动态调整
机制，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平.对于没有及时调
整的地方，国土部将不予通过用地审查.应支付给被征地农民的补偿安置费，要直接支付给
农民个人，防止和及时纠正截留、挪用问题.
我国现行的法律法规规定征地补偿方式为货币补偿和安置补偿两种，只在国土资源部
《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方
式，其中安置补偿的法律界定模糊，在实践中难以操作.目前各地已经形成了多种补偿安置
方式，发展货币补偿安置、社会保险安置以及相应的复合安置已经成为我国征地补偿安置方
式改革的必然趋势.各地应根据自身区域特征，积极探索适合本地区的补偿安置方式，还需
对一些缺乏法律支持的安置方式加大立法力度，通过地方实践自下而上地推动我国征地补偿
方式的逐步完善.
4.4完善土地市场
建立和完善土地市场，首先要重新界定现有的土地征用的含义及其适用范围.对于公共
目的和非营利目的的土地需求，政府或国家可以采取强制性的土地征用方式获取农民集体的
土地，并给予征地费用的补偿.对于非公共目的和营利性的土地需求，土地使用者可以采用
征购的方式获取农民集体的土地，并给予市场价的补偿；而农民集体也有权利决定是否让出
土地，并根据市场行情讨价还价.其次打破国家一家垄断土地市场的局面，允许集体土地直
接上市，为失地农民创造长久的收益机制.现行的制度是土地一级市场被国家垄断，农地转
为非农地都必须转变为国有土地.不打破这一条，保障农民土地财产权就破不了题.应尽快修
改《土地管理法》，允许农村集体建设用地合法进入市场，实现城镇国有土地和农村集体建
设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，
在法律和政策上进一步规范[9].
4.5积极探索化解矛盾的方法和措施
要彻底改变过去以”拆”为主的土地征用模式,因为这种模式不但成为各地政府、开发商
的习惯,更由于沾染了暴力、血腥味而让公众产生厌恶甚至恐惧.国土部日前发出《关于进一
步做好征地管理工作的通知》中称，对被征地农民提出的合理要求必须妥善予以解决，不得
强行实施征地.新的条例意味着征收和拆迁制度将发生彻底改变，努力实现“无公共利益则
无征收，无合理补偿则无征收，无征收和补偿则无拆迁，无法院裁决则无强制拆迁.”
推行征地的行政管理、事物经办、纠纷仲裁相分离的新型体制，疏通农民土地维权的合
法渠道.一是要建立、健全调解仲裁网络机构,充分发挥调解和仲裁的作用，对各类土地纠纷
要坚持公正、公平的原则,引导当事人在互谅互让、诚实信用的基础上协商解决,及时细心妥
善地处理好各类土地纠纷.二是要加大对广大农民群众的普法教育,，尽可能的避免农民群众
直接采用非和平的暴力行为来维护自己的权益.
总之，我国在土地征用过程中存在着很多的问题，并且随着城市化进程的推进，还会出
现新的问题，要想妥善解决好这些问题并非易事，在实践中积极探索新的解决途径需要一个
过程，政府在征地过程中的行为应该加以规范并且受到社会的有效监督，尽可能减少因征地
引发的社会冲突.
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http://.cn/gn/news/2009/12-18/2024788.shtml
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[5]大众网.燕赵都市报：“邳州现象”是乡村沦陷的缩影[EB/OL].
(2010-02-02).http:///rollnews/news/201002/t20100202_5574457.htm
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[8]王燕,王秀芝,刘邦凡.改进我国农村土地征收补偿制度的若干建议[J].调研世界,2009，(12)：30-32.
[9]吴行政.缺陷与完善:我国农村土地征收补偿法律问题研究[J].广东工业大学学报（社会科学版）
,2010,10(2):40-48.
作者简介：拜玉贤(1981-)，女，研究生，现在从事土地资源管理方面的研究。*通讯作者。
