当前我国新型农村社区管理体制创新研究——以成都为例
内容提要:城镇化进程中新型农村社区应该如何管理已经成为当下中国亟须解决的一个重大课题。居住形态集中化、社区结构异质化、治理主体多元化的新型农村社区表现出利益诉求增多、民生诉求凸显、民主诉求增强等特点，这就要求创新农村社区管理体制。成都以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型;以村级公共服务供给体制创新带动新型农村社区民主治理水平提升;以社会组织管理体制创新推动国家与社会良性互动，为新时期我国新型农村社会管理体制创新提供了镜鉴。
关键词:新型农村社区;体制;创新;成都
近年来，随着我国统筹城乡进程的深入推进，一个既有别于传统的行政村，又不同于城市社区的新型农村社区已经形成并已初具规模。从全国范围内看，四川、河南、山东、湖北、江西等地的新型农村社区建设实践很好地推动了城乡统筹协调发展，使农村的面貌发生了巨大改变，有力地推动了城乡一体化进程。但随之而来的是新型农村社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。新型农村社区管理已经成为当下中国统筹城乡进程中面临的一个重大课题。而现有的农村社会管理体制还不能完全适应新型农村社区管理的需求，这就要求创新农村社区管理体制、机制。以适应新型农村社区的发展需要。
一、新型农村社区的特征及治理新需求
(一)新型农村社区的特征
关于“新型农村社区”的概念，学术界尚无定论。综合来看，我们可以把新型农村社区理解为:在农村地域内，通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等方式形成的以村民集中居住为主要特征，社区服务和管理功能较为完备的现代化新型农民聚居点和社会生活共同体。新型农村社区具有以下显著特征:
1.居住形态集中化。新型农村社区一般都突破了传统建制村的行政区划，以农民的集中居住为主要特征，人口绝对数量大幅增加。新型居住形态改变了农民原有的生活方式和利益联系方式，必然要求生产方式与管理模式的转型与重构。如农民集中居住后会在一定程度上带来劳动生产半径增大，生活、居住成本增加，就业、就学、医疗、社保等方面的问题都要求在新的社区服务和管理框架中加以解决。
2.社区结构异质化。由单一的自然村构成的行政村(社区)，血缘关系和人口结构较为简单，村(社区)人口结构和社会结构均质化程度较高。而新型农村社区打破了传统以户籍和行政村为基础的居住方式，其居(村)民可能来自于两个甚至两个以上的村落，人口结构的异质性明显增强。加之农村经济社会的快速发展，农村社会阶层日益多样化。比如，大量的新型农村社区的居(村)民不再仅仅依靠农业谋生，而是更多的转入第二产业和第三产业部门工作，产生了如企业主、土地流转业主、进城务工者等多样化人群。双重职业和身份的居(村)民开始增多，使新型农村社区的居(村)民身份出现了复杂化特征。新型农村社区人口结构和社会结构的巨大变化使社区结构的异质化特征尤为明显。
3.治理主体多元化。在新型农村社区建设过程中出现了失去土地的居(村)民、土地流转业主，来农村养老定居的城市居民、农民专业合作组织、新型农村集体经济组织、各级各类社会组织等新型主体，已经成为新型农村社区治理的重要主体。他们从维护自身利益出发，必然会对新型农村社区管理和服务提出更高的要求。由此形成了社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织合作共治的新型农村社区治理新格局。多元化治理主体的出现与合作共治已经成为新型农村社区及其治理的显著特征。
(二)新型农村社区的治理新需求
新型农村社区是一种全新的社会管理形态，其社会环境与社会管理主客体都发生了很大变化，与传统农村独门独院和自给自足生活环境及其治理结构相比有根本的变化，形成了多样化的治理新需求，迫切要求建立健全新型农村社区管理体制。
1.利益诉求增多。新型农村社区利益格局复杂化，利益纠纷增多，涉及征地拆迁、土地流转、居(村)民就业、基础设施建设、环境卫生维护、社区服务、物业管理、治安调解等事务明显增多，土地利益、发展利益、社会保障等诉求明显增强，社区管理面临新挑战，亟须新型农村社区服务和管理能力的提升。
2.民生诉求凸显。由于历史和现实的原因，新型农村社区的民生问题仍然突出。其中有三个问题较为典型。一是就业问题凸显。农民集中居住以后，有的农民失去了土地，有的农民转入了第二和第三产业工作，但由于他们一般缺乏现代化的劳动技能，往往会出现就业困难、“坐吃山空”的现象。居(村)民没有稳定的就业就不可能实现新型农村社区的长久和谐与稳定。二是社会保障问题凸显。如居(村)民子女的教育问题，居(村)民的就医、养老等问题反映比较强烈。三是文化民生诉求激增。农民集中居住以后，随着身份的转换和生活方式的变化，居(村)民的文化需求大量增加。只有通过丰富的文化生活，才能使居(村)民各得其所，精神富足。
3.民主诉求增强。由于市场经济的发展和居(村)与新型农村社区利益关联度的提升，新型农村社区居(村)的思想观念也在发生深刻变化，民主法治意识增强，民主诉求也较传统行政村和城市社区更为凸显。正所谓哪里有利益，哪里就有民主的诉求。由于涉及居(村)民的利益问题多，他们要求参与社区治理的愿望和要求也日趋强烈，希望作为“社区人”更多参与社区的公共事务管理与决策，这必然对传统社区管理体制提出新的要求。
以上新型农村社区的特征和治理新需求，是统筹城乡进程和乡村社会变迁的必然产物，标志着我国农村社会管理进入了新的阶段。这既为我国新型农村社区管理创新提供了机遇和动力，也对新形势下创新新型农村社区管理体制，提高新型农村社区管理科学化水平提出了紧迫任务和严峻挑战。
二、新型农村社区管理体制创新的“成都实践”
成都市从2003年开始，随着“三个集中”[1]、“六个一体化”[2]和农村“四大基础工程”[3]等统筹城乡发展重大举措的深入推进，尤其是2007年《成都市农村新型社区建设技术导则》的出台，大量打破原有社区建制的新型农民集中居住区开始出现，农村集中居住人口已经过半。居住形态的改变呼唤管理模式的改革与创新。成都以此为契机，大力推进农村公共服务和社会管理创新，构建了农村社会管理新格局，维护了农村转型社会的和谐稳定，为新时期农村社会管理创新提供了可资借鉴的样本。
(一)以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型
农民集中居住以后，居(村)民之间的融合问题变得比较突出，利益诉求多元化，矛盾纠纷增多，只有形成有效的社会管理内生机制，才能实现农村社会的长期稳定。新型村级治理机制的制度创新便是这一治理需求的回应和供给。新型村级治理机制的制度创新肇始于2008年成都农村产权制度改革的客观需要。从2008年开始，成都先后出台了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》及其配套制度，村民议事会普遍建立，初步形成了新型村级治理机制的制度体系，构建了“党组织领导下，村民(代表)会议或议事会决策，村(居)委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的新型农村基层社会管理格局。这一格局中最为亮点的就是村(居)民议事会的制度创新。村(居)民议事会基于村(居)民(代表)会议的授权范围行使决策权和监督权，一方面作为村民(代表)会议的常设议事决策机构弥补了由于多种原因导致村民(代表)会议“虚置”的不足;另一方面使村(社)委会的职责得到规范和限制，拓宽了村(居)民民主权利的实现渠道，有效保证村(居)民民主权利的有效施行，同时为基层社会矛盾纠纷的化解提供了制度平台，维护了农村社会的和谐稳定。另外，在新型农村社区管理创新中，这一制度又有了新的演进。农民集中居住以后，以前的小组管理单元变成了楼栋，新型村(居)民之间的利益矛盾问题增多，如何更好地融入楼栋管理，维护村(居)民权益，是新型农村社区管理的面临的紧迫课题。由此，成都尝试在一些新型农村社区(多个村(居)民聚居的农民集中居住区)，建立跨村的联合议事会(新型农村社区议事会)、农民集中居住区与多个村的联合协商议事机制，对新型农村社区内涉及多个村村(居)民利益的热点、难点问题进行民主决策和管理。这样就有效克服了原单个村民议事会在新型社区治理中的不足，很好地满足了新型农村社区的治理新需求，使矛盾纠纷得到了有效化解。这是村(居)民议事会的进一步发展和创新。
(二)以村级公共服务供给体制创新促新型农村社区民主治理水平提升
2008年11月，成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》的出台，标志着成都公共服务供给体制创新的全面启动。成都市村级公共服务和社会管理制度创新主要包括五个方面，即分类供给机制、经费保障机制、统筹统建机制、民主管理机制和人才队伍建设机制。[4]其中，分类供给机制对村级公共服务和社会管理的主要内容和对应的供给主体做了具体划分，形成了社区(村)级公共服务多元主体的供给模式，厘清了政府、市场和社区在农村公共服务和社会管理中的相互关系，实现了三者之间有效的衔接与互动。经费保障机制规定，从2008年起由市县(区)两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元(2011年调整为25万元以上)的专项资金，实现了地方为基层服务、财力向基层倾斜和社区(村)“有钱办事”的目标，提升了农村社区(村)的公共服务供给能力。统筹统建机制统一了规划农村公共服务和社会管理设施布局，推动了村级公共服务和社会管理设施的统筹建设，实现了公共资源的有效整合。民主管理机制进一步明确了为谁而治理、由谁来治理、怎样治理的问题，构建了新型村级治理体系，提升了基层民主治理水平。人才队伍建设机制拓宽了选人用人渠道，形成了优秀人才向村(社区)流动的体制机制，增强了农村基层干部的竞争力和工作能力，提升了基层工作的执行力。清华大学社会学系课题组曾把这一制度创新体系概括为“村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式”。[5]民主和民生在这一制度创新中实现了有效的互动和相互促进。
(三)以社会组织管理体制创新促国家与社会的良性互动
“参与型”社区管理和“多元治理”理念给我们的启示是，政府的社会管理应以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点。近年来，成都在新型农村社区管理创新的过程中，把培育和规范社区社会组织作为重要突破口，有效发挥了社会组织协同社会管理的桥梁作用。从制度层面来看，2009年底《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》的出台，标志着城乡社区社会组织备案管理制度的开启，2011年《关于加快培育发展社会组织的实施方案》和《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》的出台，又进一步推动了社区社会组织管理的制度化。其中，关于成立社会组织发展基金会，建立社会组织孵化园，大力推进向社会组织购买服务，加强对社区社会组织的扶持，深化社会组织登记管理体制改革等举措为新型农村社区社会组织发展提供了必要的政策支撑和制度保障。从实践层面来看，成都近年来大力发展社工队伍、志愿者队伍及行业协会、业主委员会等公民社会团体，壮大并引导社会力量参与新型农村社区管理，为村(居)民提供了多样化的志愿服务和公共服务。如统筹城乡青年服务社、成都市田园社会工作服务中心等非营利性社团组织的成立，很好地落实了“共建共享共治”的原则，激发了社会的内生力量。2012年6月29日，成都市社会组织发展基金会、成都市公益组织服务园的成立为社区社会组织的发展搭建了新平台，标志着成都社会组织培育和发展水平的进一步提升。很多人要问，社会组织参与社会管理的动力在哪里呢?成都的实践充分证明，党和政府的推动是社会组织发展和参与社会管理的重要动力，政府购买社会组织公共服务的资金及其制度安排是社会组织提供公共服务、参与社会管理的基础保障和动力源泉。另一方面，社会自身的生长也为社会组织的培育和壮大提供了内生驱动力。社会组织管理体制的激活，社会力量的发展和壮大，大大改变了以往党委和政府包揽一切的社会管理格局，实现了国家与社会的良性互动，很多新的社区管理问题在社会的有效“协同”中得以迎刃而解。
三、推进新型农村社区管理体制创新的路径思考
(一)完善新型农村社区“善治”的组织架构“
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[6]推进新型农村社区管理体制创新，其实质就是要进一步厘清社区党组织、集体经济组织、社区自治组织及其他社会组织在新型农村社区管理中的关系，构建起多样化社区组织的“善治”架构:即社区党组织是新型农村社区管理的领导核心，集体经济组织是新型农村社区管理的重要利益相关方和参与主体，社区自治组织则是新型农村社区管理的主体，社会组织是新型社区管理的重要“协同”力量。因此，创新新型农村社区管理体制，首先就是要加强和创新社区党组织建设，提高新型农村社区党组织的社会整合能力;改进基层党组织在社区管理中的领导方式;合理界定社区党组织的社会管理职责权限，切实发挥“党委领导”的核心作用。其次要切实发挥集体经济组织在创新新型农村社区管理和服务中的重要作用，壮大新型农村社区管理和服务的经济基础。再次要准确定位社区居委会的自治功能，避免社区居委会因疲于应付“政务”而无暇做好本职工作，有效克服和解决不断给社区提要求、压任务的问题，实现居(村)民的事，居(村)民自己说了算。最后，要充分发挥社区社会组织的协调作用，为社区居民提供多样化的社会服务和利益诉求表达渠道。只有实现社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织之间的有效衔接与良性互动，才能真正实现新型农村社区管理模式的转换与有效运行。
(二)厘清和健全新型农村社区自治的内部结构和配套制度
新型农村社区作为衔接政府与居(村)民的纽带和桥梁，是居(村)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。强化新型农村社区自治功能是新型农村社区治理的内在要求和本质体现。一是要厘清社区居(村)民自治的内在结构。在社区党组织的领导下建立和完善社区议事决策与执行相分离的工作机制(借鉴于成都新型村级治理机制)。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)、居(村)民议事会和居(村)民委员会要准确定位、各行其权，形成社区治理合力。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)是在社区党组织领导下，社区成员参与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，实现社区依法民主自治的最高权力机构。居民议事会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)授权的社区自治事务的常设议事决策监督机构。居(村)民委员会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)闭会期间的常设执行机构，执行居(村)民会议(或居(村)民代表会议)的决议以及居民议事会在授权范围内的决议，向居(村)民会议(或居民代表会议)、居(村)民议事会负责，接受其监督。二是要健全社区居(村)民自治的配套制度。积极推进新型农村社区居(村)民自治的制度化、规范化(成都完善城市居民自治机制试点方案，2010)。健全居(村)民会议(或居(村)民代表会议)制度、居民议事监督制度、议事规则、社区事务听证制度，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平;健全社区工作规范，完善居(村)民委员会工作制度、会议制度、民主理财制度、社区公共突发事件处置应急预案，提高民主管理水平;健全民意表达机制，推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、民情恳谈会等工作方法，建立定期走访联系群众制度、居(村)民委员会成员包片联户制度，进一步畅通民意诉求渠道;完善居(村)务公开制度、民主评议制度和居(村)民委员会工作报告制度等。
(三)培育和完善新型农村社区社会组织及管理体制
“社会组织是农村社会管理的多元主体之一，其发展状况直接反映农村社会管理主体的社会化程度。”[7]从这个意义上说，农村社会组织的壮大和作用的有效发挥是新型农村社区管理创新的重要标志，它一方面可以有效的激发社会的内生力量，为社会管理创新提供不竭的动力源泉;另一方面可以成为公共服务供给和矛盾纠纷化解的有效途径和重要抓手。因此，在加强和创新新型农村社区管理的过程中，要大力发展和规范公益性、社会服务型等社会组织，并完善其参与社区管理的体制机制。一是大力培育社区民间组织和群众组织。对公益性、服务性的社区民间组织和群众组织，放松准入条件，建立行业协会成立听证制度，打破传统的“单向申报审批式”的登记管理模式，探索民间组织管理“以民管民”新格局。二是要大力培育社区志愿者组织。建立新型农村社区志愿者服务站，通过政策的引导，广泛吸纳社会各界人士志愿参与社区志愿服务，在为志愿者搭建爱心平台的同时，为社区居民提供多样化需求的志愿服务。三是要创新社会组织管理的体制机制。降低门槛，支持农村社会组织发展;出台政策，扶持农村社会组织发展;加强监管，规范农村社会组织发展;畅通渠道，强化农村社会组织的“协同”功能。
(四)构建新型农村社区多样化的公共服务供给体制
“当前，农村社区公共服务的供给与发展是城乡基本公共服务均等化的重要基点。”“但是，农村社区公共服务在现实运行中面临诸多问题或困境。”[8]公共服务供给不足是新型农村社区民生问题凸显的重要原因。如何解决这一问题?从根本上来说就是要变机制。公共服务的内涵，一方面是大家集体享用，共同享受的服务，另一方面是大家集体参与来提供的服务。因此，要构建多样化的社区公共服务供给体制，引入民间力量和多样化的主体参与公共服务的供给，实现公共服务的分类供给和多元供给。新型农村社区的公共服务，有的政府可以购买，有的政府可以参与，有的服务项目可以通过多元化经营，比如民营，承包等方式，而这就需要靠新的机制来运作，制定新的规则，构建新的体制。首先，要强化政府的公共服务和社会管理职能，转变政府社会管理和服务理念，更好地发挥政府在公共服务供给过程中的组织者、召集者和指导者作用。其次，要形成公共服务供给的多元化主体。公共服务的供给不能把大量的社会资源排斥在外，政府绝不仅仅是公共服务的单一提供者，要利用多样化的社会力量，利用社会团体、社会组织的力量参与公共服务的供给，这样才能提供更优质的公共产品。最后，公共服务的提供者不一定要生产，要创新公共服务的供给方式。鼓励社会组织通过政府资助、购买的方式参与公共服务和社区管理。可以多采用公共服务合同外包等方式，让更多的资金、人力、物力进来。只有这样才能搞活公共服务的供给方式，提升社区公共服务供给的质量和效果。多元化的公共服务供给机制可以实现公共服务和社会管理的全覆盖，让所有居民享受同质化的公共服务，增强新型农村社区居民对社区的归属感与认同感。
