我国教育行政管理体制
---------对我国教育行政领导专业化的探析
行管0801李创业200872012
摘要：教育行政体制作为国家领导教育的最基本方式，是各项教育管理活动得以顺利进行的基础，影响着教育管理模式的选择。我国的教育行政管理是在我国特有的政治、经济、文化背景下产生的，具有我国自身的特点。通过教育行政管理体制现状的分析，客观了解我国教育行政管理体制的发展与不足，使我国教育行政管理能有针对性地进行改革，推动我国教育管理模式更加适应经济、政治、文化的发展。教育行政专业化是当今世界教育改革与发展的趋势与潮流，也是解决教育行政各种矛盾、提高教育行政机关工作效率的有效途径，同时也是教育行政人员队伍建设的理想追求和现实需要。因此，走教育行政领导专业化之路，对于如何建设一支高素养、优质、专业化的教育行政领导队伍；对于如何充分地发挥教育行政领导对教育的统领、协调、服务职能，促进教育发展具有现实的指导意义。
关键词：教育行政管理体制、教育行政领导、专业化
1.引言
教育行政管理体制是对教育行政权的组织形式和工作方式总称。从世界范围来看，一般表现为：中央集权制、地方分权制和均权制。我国由于原来计划经济体制的影响，教育行政体制也选择了与之相适应的中央集权模式，随着我国经济、政治、文化的发展这一体制也出现了新的变化。通过对我国教育行政体制现状的分析，使我们在清楚了解这一体制发展过程的同时，发现其中的不足之处，从而使我国教育行政管理体制能够在适应经济、政治、文化发展的趋势下促进教育管理的不断发展。因为教育行政领导从事的教育行政工作，无论在入职前还是在职期间都必须经过长时间的训练；在工作过程中，形成了自己独特的工作方式或工作技术，形成了自己的专业道德，形成了服务政府、服务社会、服务学校的意识，维护公平与正义；教育行政从普通行政中分离出来，有了自己的活动领域和活动自由，工作中有了主动权；教育行政领导人员入职前要具备行政、教育方面的理论知识。从中我们很清楚地看出教育行政工作是一种专业工作，所以教育行政领导专业化是教育发展和时代发展的共同趋势与潮流。
2.我国教育行政管理体制的现状
20 世80 年代以前， 我国的教育行政体制是一种国家集中计划， 中央政府各部委和省级政府分别投资办学和直接管理的体制。其特征是高度集中的管理体制，政府直接进行行政管理，学校的建制按行政级别确定， 学校按政府指令性计划进行办学和管理。但在计划经济体制下，这种高度集权的教育管理体制是与之相适应的。它有利于集中国家有限的物力、财力，根据国家的需要，培养急需人才；有利于保持各地区教育的平衡发展，一定程度上减小了教育不公平现象。但随着我国经济、政治、文化的发展，这种体制带来的教育弊端也逐渐显现。如：限制了地方办学积极性以及教育不能适应地方发展， 缺乏地方特色等。 党的“十四大”对建立社会主义市场经济体制的确立，为我国教育体制改革，消除就体制中的弊端开辟了新时期。社会主义市场经济体制是我国经济体制的重大变革， 而这一经济体制的变革也是一场社会的变革， 它必然推动着教育适应新的社会需要。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源起基础性作用。市场是一个强调开放、公平竞争、优胜劣汰的机制。在这种机制下，任何组织机构要生存和发展，都要不断变革和
创新， 以增强其市场竞争实力。而走向市场参与竞争，获得变革与创新，是以组织机构有较大的自主权为前提的，教育也不例外。要适应新的经济体制的发展，教育由国家全权管理的模式必须改革， 从单纯中央集权制的行政体制向集权与分相结合。权利应适当下放给地方各级政府和学校，这是教育管理体制改革适应社会主义市场经济的必然要求， 而我国的教育体制改革也正沿着这一方向在不断推进。教育行政体制正由中央集权制向均权制逐步变革。
3.我国现行教育行政管理体制中存在的问题
我国教育行政管理体制取得了很大的进步。高度集中的传统行政体制基本被打破了，地方政府和教育行政管理机构获得了一定的办学自主权。但由于我国根深蒂固的传统中央集权制，以及人们传统的教育国办等思想的影响，给我国教育行政管理体制带来较多的问题， 而且这些问题进一步阻碍了我国教育的发展。
3.1 权力下放不彻底
权力下放不彻底主要体现在中央政府在下放权力时具有较大的选择性和保留性。即中央政府放多少权，地方政府才有多少权；中央政府放什么权，地方政府才有什么权。地方权力的多少和内容，完全取决于中央政府，而不是客观的论证和界定。虽然指出中央政府只负责统筹规划、宏观管理，地方政府具有独立管理教育的权力，但都只作出了笼统的概括。地方要真正进行管理必须有明确的权利保障， 但我国权力下放的程度和范围完全由中央决定，并没有科学的、明确的规定，这当然就限制了地方办学的自主性和地方办学作用的发挥。
3.2 地方权力没有得到充分发挥
我国教育由于很长时期都是由国家全权管理的， 所以教育国办已经在人们意识里成为习惯。社会主义市场经济体制的到来，使得教育行政体制也出现新的变化。教育权力开始下放时，人们显得有些无所适从，许多地方在拥有了权力时，却不知如何充分有效的使用已有的权力， 而仍然按照原来的教育管理方式进行管理。没有创新，或者盲目照搬其他地方的办学模式，而没有充分利用地方办学优势、特点，真正形成有地方特色的教育。
3.3 权力下放没有真正落实到基层
在我国教育行政体制由集权制向均权制的不断发展过程中，我们只关注中央集权的削减，却较少真正关注到中央政府以下的各省、市的权力下放情况。中央权力的下放和划分是具有层级性的，真正的地方权力的下放不只局限于中央政府到省一级，同样也包括省一级对市、县、区等层级权力的下放。只有权力真正得到逐级下放，才算下放到了各个地方，才能真正做到发挥地方办学积极性。使各底层地方也有权力和能力参与教育管理，促进我国教育的全面发展。而就我国目前的情况而言，并没有真正的机制来监督我国底层权力的下放。
4.我国教育行政领导专业化发展过程中存在的主要问题
在现有教育行政管理体制下，我国教育体制在各方面都出现了问题，这说明随着经济的发展，原来的教育行政体制已经无法适应社会日益发展的需求。我认为教育行政体制的改革势在必行，而在改革中，教育行政领导的专业化发展则是关键，没有专业的教育行政领导，教育行政体制的改革则会受到很大阻碍，甚至会将改革后的体制带回原来的轨迹。然而我国的教育行政领导专业化发展过程也存在很多的问题。
4.1教育行政领导观念陈旧。
教育行政领导承担着教育的改革者、设计者和教育者角色，对教育资源进行计划、组织、协调、控制和监督。他们的观念直接影响到教育资源的优化配置、教育的改革与发展。当前我国有些教育行政领导观念落后，与建立一支专业化领导队伍的目标相距甚远。他们在教育
观、学生观、教师观、发展观、质量观上还体现着应试教育的影响，与当前实施的素质教育存在着明显的偏差。
4.2教育行政领导“逆专业化”现象严重。
所谓“逆专业化”，是指一些教育行政领导本来是教育专业人员，而一旦从事教育行政工作后，却身不由己，被事务性工作缠绕，没有坚持学习和更新知识，出现了非专业化的行为。当前，大部分教育行政领导，作为事务型人员，对教育过程中所发生的一切事情都要亲自过问，亲自操办，只有这样才能放心。结果把自己当成办事员，出现了“逆专业化”的现象。这样的“逆专业化”，在本质上就是教育行政领导在履行职能时越位、缺位、错位。
4.3教育行政领导专业化研究薄弱。
国外对教育行政领导的学历、资格、专业素质等方面有明确规定。然而，我国在校长、教师专业化过程中，却忽视了教育行政领导专业化。对教育行政领导的素质，特别是在文化业务素质方面尚无明确的要求和规定，还没有建立全国性的教育行政领导资格制度、责任制度、考核制度以及专业组织，用相关教师制度套用到教育行政领导，这显示出我国教育行政领导专业化研究还处在低级阶段，不利于我国教育事业的发展。
4.4教育行政领导缺乏相应的培训。
首先，在思想上没有重视教育行政领导的培训，各级政府在教育行政领导培训上互相推诿、不愿意承担责任，把教育行政领导的培训看成是教育部门的事，在经费投入上不肯花钱。其次，教育行政领导培训制度不完善。目前，国家没有正式颁布《教育行政领导培训规定》之类的条例，教育行政领导接受培训的机会较少。如果培训，接受的也是公务员性质的培训，很少有专业对口的培训；培训课程建设滞后，组织不够严密，培训流于形式，收效甚微。
4.5教育行政领导标准难以确定。
在标准制定上，有的人较多关注“行政”标准，认为教育的发展与社会各方面有千丝万缕的联系，教育行政领导要协调好内外、上下的各种关系，才能形成教育发展的合力；有的人较多关注“教育”标准，认为教育行政领导必须有正确的教育观、学生观、人才观来统率教育工作全局，才能使教育不致迷失方向。因此，教育标准是首要的、第一位的标准。其实，教育行政领导的标准是教育标准和行政标准的结合，并且在两者之间达到平衡。但两者孰重孰轻，目前还存在着分歧。
5.教育行政领导专业化存在问题原因透析
5.1教育行政职能定位不清。
教育行政职能是教育行政部门作为国家行政机关，依法在教育事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。教育行政职能规定教育行政机构、教育行政人员在教育中应该做什么以及做到什么样的效果。教育行政职能包括职责和作用两个不可分割的方面，职责是与自己社会位置相一致而必须承担的工作、完成的任务，即所谓“在其位，谋其政”。其作用也就是职能产生的效果和贡献，是教育行政领导在其工作过程中所希望达到的结果和价值目标。
5.2教育行政组织运行机制存在缺陷。教育行政组织是一个有严格的层级结构，组成一个金字塔式的权力结构体系，上层对其部下具有指挥的权力；通过劳动分工，制定相关制度，通过对其员工的控制来提高效率。但在实际运行过程中也存在以下缺陷：组织结构层层叠加，横向职能分工过细；协调成本过大，应变机制僵化，对环境刺激反应迟缓；组织整体活力不足，组织成员的发展受到抑制；行政服务效率低下。具体表现为：
5.2.1.教育行政组织结构中的缺陷。教育行政部门是由教育管理部门、管理职能部门、机关事务管理部门、行政监督部门等部门组成。这些机构设置存在交叉重叠、人员冗余和协同不
足问题。教育行政机构内部设置的管理层次和控制幅度不合理。党政关系不协调；副职过多，分工不合理；教育行政机构扩张，各部门之间工作存在交叉和割裂。
5.2.2.教育行政权力运行存在缺陷。我国教育行政体制中的行政权力运行，仍存在着一些问题：在中央和地方政府之间的教育行政权力分配关系，各级政府教育行政部门与其他部门之间的教育行政权力配置，教育行政机关与各级各类学校之间管理权力划分存在矛盾。
5.2.3教育行政领导自身素质不高。教育行政领导作为国家或地方的高级行政官员，代表政府来管理教育事业，充当教育政策制定者、规划者、协调者、管理者等角色，理应要求他们德才兼备。当前，我国还没有建立科学的教育行政领导用人机制，没有形成一套合理的教育行政领导人员的聘任、选拔、录用、奖励、考核制度，使得一些专业素质不高，甚至是非教育方面的领导因人事安排需要也走上了教育行政领导的岗位，这样的领导干部在某种程度上反而会阻碍教育事业的发展，给教育的发展带来了阻力。而教育行政领导学历层次较低，教育行政领导资历浅、经验不足、知识水平和结构状况与专业化发展要求不符，这些因素都会导致教育行政领导自身素质低下。
5.2.4相关规章制度建设不够完善。加强制度建设是促进教育队伍发展的关键。用制度化来规范教育成员的行为、解决错综复杂的问题，使教育工作有章可循，是我们在多年来的社会共同生活中所形成的基本经验。目前，我国还没有建立一部直接针对教育行政领导的管理制度，仍然套用一般公务员条例来管理教育行政人员。具体表现在以下方面：第一，没有建立起相关的教育行政领导任职、资格制度。在录用教育行政人员前，并没有明确规定要通过教育行政领导职业资格认证制度考试后才能上岗；第二，没有建立起教育行政领导职责制度。导致教育行政领导对自己所应承担的角色模糊不清，在其位，不能谋其政。第三，没有建立起科学的教育行政领导考核、评价制度。目前，一般是组织人事部门通过看一些教育行政领导相关书面材料对教育行政领导进行考核评价，他们既不熟悉教育业务，又没有做深入细致的教育调查研究，因此而作出的评价结论对教育行政领导不能起到应有的服务及导向功能。而熟悉教育业务，经常跟教育行政领导打交道的基层学校校长，在评价教育领导方面却没有发言权。第四，教育行政领导培训还存在着许多问题：对教育行政领导培训重视不够，资金投入不足，培训内容和形式单一，培训课程开发不切实际，师资培训素质不高等。
6.应对我国教育行政管理体制及行政领导专业化的措施
6.1进行必要的权力下放
权力下放、提倡地方办学是近年来随着社会发展，教育行政体制变革产生的一种新的体制。受长期以来教育国办思想的影响，许多较底层地方还是无法适应这种体制，对充分发挥地方优势和特点进行办学和教育管理找不到明确的方向。这就需要对地方政府和教育行政管理部门进行正确引导， 使地方明确自己具有的权力和特点以及国家关于教育的大政方针， 了解办学所需的教育内容和知识，进行大胆创新。配备有经验和知识的人给予相关实践指导。使地方能够在大政方针范畴内，充分发挥地方办学积极性和地方办学特点，创办有地方特色的教育。
6.2建立有效的机制，监督权力真正下放到各级教育部门
真正有效的权力下放是建立在各级部门都能够得到权力下放的基础上的。长期以来我们较多关注的是中央政府到省、市一级的教育权力下放， 而市以下底层地方权力的下放却没有人给予太多关注。但教育是全民的教育，权力只有逐级都得到下放，才能真正实现中央到地方的全民参与。而较底层地方教育的发展一直相对落后，只有权力下放到这些最底层的地方，使他们也有权力充分发挥积极性，全面参与到学校办学和教育管理中来，才能使我国教育行政体制的完善成为可能。而这就需要有效的机制进行监督，保证最底层地方权力的下放，避免上层教育部门的权力下放不具体或少下放等。
6.3加强相关规章制度建设提高教育行政领导自身素质
用制度化来规范教育成员的行为、解决错综复杂的问题，使教育工作有章可循。国家应正式颁布《教育行政领导培训规定》之类的条例，增加教育行政领导接受培训的机会，接受专业的教育行政领导培训，提高教育行政令的素质。应建立科学的教育行政领导用人机制，形成一套合理的教育行政领导人员的聘任、选拔、录用、奖励、考核制度，去除那些专业素质不高和非教育方面的领导因人事安排需要也走上了教育行政领导的岗位的人员，排除这样的领导干部对教育事业发展的阻碍。
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