矿山救护队社会化服务体系探析
内容提要：社会化是矿山救护队发展的一个必然趋势，多功能矿山救护队伍的创建推动了矿山救护队伍社会化的发展。今年7月23日，国务院《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》已经明确提出要加快国家安全生产应急救援基地建设，“按行业类型和区域分布，依托大型企业，在中央预算内基建投资支持下，先期抓紧建设7个国家矿山应急救援队建设”作为一名矿山救护工作者，我们应该以超前的眼光，以务实求效的态度，积极构建矿山救护队社会化服务体系，把矿山救护队伍带到社会化发展的轨道上，推动多功能救援队伍的发展，为社会的安全稳定作出积极的努力。
从1949年抚顺、阜新、辽源三个煤矿建立起第一支专职矿山救护队算起，我国矿山救护队已有61年的发展历史。60多年来，矿山救护与煤矿企业相互共存，是煤矿安全生产中一道重要的防线，在煤矿各类事故的应急救援、挽救矿工生命、减少财产损失方面，发挥着其他任何组织、任何队伍都不能替代的作用。但是，随着国内能源结构的变化、煤炭科技现代化含量的提升及同国际接轨步伐的加快，矿山救护工作面临新形势、新任务的严峻挑战，特别是对矿山救护资源的合理开发利用、矿山救护队服务体系的优化配置提出了更高要求。矿山救护工作要适应这一要求，必须面向救护工作的实际情况，积极探索新形势下矿山救护资源整合开发利用的新途径，构建矿山救护队社会化服务新体系，打造一支适应时代特点具备多功能的矿山救护队伍。
近年来，全国各地的矿山救护队结合自身的实际，都对矿山救护队的构建体系进行了积极的有效探索，特别是国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局成立后，国务院明确了国家局在组织、指导和协调矿山救护及其应急救援工作方面的职责。2003年2月26日组建成立了国家局矿山救援中心后，使全国矿山救援工作有了一个新的指挥中枢，基本形成了以各级矿山救援中心为主导、企业直接管理、救护队自主发展的框架模式。而且，随着当前国有企业“转方式、调结构”的不断深化，“转变经济增长方式，提高企业经济效益”已成为企业发展的共识，“减人提效”、“一岗多职、一岗多能”是改革的客观要求。在此种背景下，救护队伍也随之进入了“精简高效”、“一专多能”的发展时期，由过去单一的矿山救护逐渐向着集矿山救护、地面消防、安全检查、教育培训、仪器装备检测、技术服务于一身的多功能队伍发展。矿山救护在企业安全生产过程中发挥着越来越重要的作用，在维护社会稳定，保障社会安全中承担着越来越多的职责，队伍的社会性也进一步加强，“为社会服务、为生命搏击”成为新时期新的职责和任务。因此，我们有必要对矿山救护队伍有一个全新的认识，对矿山救护队伍的发展有一个长远的谋划，以矿山救护队的社会化为基础，构建矿山救护队的社会化服务体系。
一、矿山救护队社会化服务体系的认识 何为社会化服务体系？社会化服务体系，（Social service system），主要是指由政府职能部门、行业协会、经济合作组织和其它服务实体组成的，集政府公共服务体系和群众（企业）自我服务体系于一体的综合性服务体系。它是为满足一个国家、部门或者组织的公共需求而建立起来的，具有社会群体性、公共服务性、综合系统性等特点，如农业社会化服务体系、农村养老社会化服务体系、
1 中小企业社会化服务体系等等。
在矿山救护队社会化服务体系的构建上，山东方面做了一些先期探索，在山东煤矿安全监察局的领导下，山东矿山应急救援中心依据近年来国家发布的多项有关煤矿安全生产和矿山应急救援方面的法律法规，针对省内煤矿企业数量和分布区域变化较大的实际，为充分合理利用现有的矿山救护资源，更好地为煤矿企业提供应急救援支撑保障。按照《矿山救护规程》（国家安全生产行业标准,AQ 1008—2007，2008年1月1日实施）等法律法规的有关规定，对2002年制定的《山东省煤矿矿山救护队伍统一规划利用与实行有偿服务暂行规定》（鲁煤安一[2002]41号）进行了修改补充完善，并对全省矿山救护队伍救护技术服务区域进行适当调整。制定了《山东省煤矿矿山救护队伍统一规划利用与实行社会化有偿服务补充规定》。将全省在籍的258处矿井（其中：生产矿井249处，基本建设矿井9处）全部纳入了救护技术服务范畴。《补充规定》明确了“煤矿企业（含生产和建设的煤矿企业）均应设立矿山救护队。不具备单独设立矿山救护队条件的煤矿企业应设立兼职救护队，并与就近的取得三级以上资质的矿山救护队伍签订救护技术服务协议，签订救护技术服务协议的救护队服务半径不得超过100km。年生产规模60×104 t以上的高瓦斯矿井和距离救护队服务半径超过100km的矿井必须设置独立的矿山救护队。各矿业集团公司已改制或破产改制的矿井均应设立矿山救护队。不具备单独设立矿山救护队条件的应设立兼职救护队，并与就近的取得三级以上资质的矿山救护队伍签订救护技术服务协议。”可以说，《补充规定》优化配置了救护资源，完善了矿山救援体系，健全了救护技术服务网络，充分发挥了政府部门、企业、救护队及各级社会组织的职能和作用，在本质上构建起了矿山救护社会化服务体系，大大提高了应急救援的效率和社会化服务职能，为救护队伍长期可持续发展奠定了基础。
二、为什么要构建矿山救护队社会化服务体系？ 为什么要构建矿山救护队社会化服务体系，这需要从宏观方面和微观方面分 析矿山救护队当前发展中存在的问题来说：
（一）宏观方面，从煤炭行业的发展及特性来看，首先应明确一点，煤炭资源有限且不可再生，从时间上看，煤炭资源是不可永久、持续利用的，总有一天煤炭会挖完，煤炭企业或转移或消失，虽然有资料显示，我国煤炭总体储量还可供开采50年，但区域性煤炭资源枯竭已是不争的事实。其次，煤炭工业是我国国民经济的基础产业，具有典型的行业特征，由此组建的矿山救护队也就具有典型的行业局限性，可以说，大多数单一矿山救护队煤炭事故救援是内行，非煤矿山抢险业务不精。这就于此产生两个问题：
1.煤炭资源枯竭，煤炭企业转移撤销时矿山救护队将何去何从？
2.单一的矿山救护队如何适应新形势下多性质任务抢险救灾的需要？
（二）微观方面，当前矿山救护队客观存在存在的四大问题是：
1.资源的合理优化配置问题。矿山救护资源的整合开发利用及优化配置， 是当前救护工作中的一项重大课题也是最为突出的问题。现有煤矿矿山救护网点布局地区分布不合理，，资源浪费严重。从总体来看，东部地区重复设置现象严重，在某些产煤地区和省份，不到100公里的范围内设有几个救护大队，按照《煤矿救护规程》规定，在100公里的范围内设有一个救护大队即可适应安全生产及救护工作的需要，而中西部地区救护资源分布严重不足，大小煤矿几百家，但在几百公里的范围内没有一支救护队，一些小煤窑甚至根本就没有纳入救护服务范围之内，特别是随着国家西部大开发的推进，东部煤炭资源的日趋枯竭的形势发
2 展，不少大的矿业集团都积极到内蒙、新疆、贵州、宁夏等地寻求新的煤矿资源，上述重复设置与地区分布不均现象严重制约了煤矿行业和矿山救护社会效能的发挥，造成了有形与无形资源的严重浪费，更不利于全国煤炭行业长期安全稳定的发展。因此，对救护资源的整合开发利用已成为救护工作的重中之重和当务之急。
2.资金经费问题。这既是计划经济遗留的问题也是由我国现行的体制影响决定的。我国煤矿矿山救护队伍是在计划经济的体制下产生的。解放以前，我国没有矿山救护队组织，解放初期，我国煤炭企业根据党的安全方针和煤炭部（前身为燃料部）的规定，党政工团一起抓安全，在此期间，东北的抚顺、阜新、辽源三个煤矿，首先建立了专职矿山救护队。1953年和1956年，为使矿山救护队的组件和战斗有章可循，煤炭部颁发了《中国煤矿军事化矿山救护队实行规程》和《煤矿军事化矿山救护队战斗条例》。此外，煤炭部还在国家经济十分困难的情况下，于1953年和1957年，拨出专款714万元，在全国各煤炭基地建立救护队，并于1955年扩建抚顺煤矿安全仪器厂，为矿山救护队生产救护装备和附属设备，各救护队统一标准，统一分配，在此种体制下，由于各个队伍都是国家统一拨款，统一配备救援装备，不存在着经费待遇问题，而且促进了矿山救护队伍的快速发展。但是，这种体制下背景促生的救护队，为后来队伍的发展带来诸多不利因素，成为今天救护队经费待遇问题的的产生的根本原因。
在现行的救护体制下，救护队伍的经费问题一直是困扰广大救护指战员的 两难问题。矿山救护队所需经费主要由所在的企业承担。进入市场经济后，一切工作都通过经济指标来衡量，救护队不是生产单位，不能直接创造出经济效益，反而需要一笔经费维持日常活动，出现两种情况，一是在经济效益好，安全形势稳定的情况下，救护队无法显示他的救灾作用，有些人就认为，这是一个可有可无的机构，不仅不能给予经费支持，还要予以撤销；在安全形势不稳定，煤炭价格下滑的的情况下，这个时候，需要救护队承担更多的安全责任，但是，企业有拿不出更多的钱来维持救护队，也就是说，无论是企业经济效益的好坏与否，救护队的经费与待遇都无法切实保障。
3.技术装备问题。这个问题是由资金问题衍生出来的问题。由于近年来矿山 救护工作基本得不到国家的财政支持，一些矿山企业本身经济效益又差，除个别企业对矿山救护队还稍有大的投入外，大多数矿山救护队的装备甚至几十年不变，目前只能维持最基本的装备，且技术水平低，可靠性差，难以满足矿山安全生产的需要。2001年山西省某矿发生特大瓦斯爆炸事故，尽管在事故发生10多小时后仍有井下遇难矿工的电话求救，但因缺乏必要的抗高温和防有毒有害气体的先进救灾防护装备以及抢险救先进装置，使得救护队无法下井去施救，最终致使14名矿工遇难。
4.身份地位问题。随着企业的不断深化改革，煤矿企业由原来的国有企业通过改组成为股份公司企业，企业员工身份发生了变化，由原来的全民所有制、集体所有制转为合同制，甚至成为股民，救护指战员的身份同样跟随发生变化。在这种环境下，救护队选拔新队员是比较困难的，原因有很多方面。一是好的职工不想来或要不来，差的可能通过“关系”调到救护队；二是选拔人员范围有限；三是救护队的待遇还相对不高，另外救护队员的退役安置还比较困难，部分队员担心今后的退路没有保障，再加之队员工资、待遇低、部分老队员退役难，存在救护指战员情绪不稳定，个别指战员产生厌倦情绪、抵触情绪，甚至出现请假逃避现象，不惜代价的千方百计的调工作，换岗位，而且新招队员难等问题，人心
3 浮动，大大影响救护队健康、稳定发展。
在法律地位上，在党和政府的重视下，相关法律法规都对矿山救护队的法律地位做了规定，比较有影响的是：
1992年煤炭部颁布的《煤矿安全规程》第497条规定：“矿务局和正在建设的新矿区，都必须建立矿山救护大队，并根据矿井的分布、井型的大小和自然条件合理布置矿山救护中队”。
2001年国家煤矿安全监察局发布了新版《矿山安全规程》，第493条明确规定：所有煤矿都必须建立矿山救护队为其服务，每款给企业应该设立矿山救护队，不具备单独设立矿山救护队条件的煤矿企业，应与就近的救护队签订救护服务协议或联合建立矿山救护队，否则，不得生产。
2002年11月1日，《中华人民共和国安全生产法》正式施行，第69条规定：危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织，生产经营规模小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。
2003年，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）第5号令《煤矿安全生产基本条件规定》第18条规定：煤矿应当建立应急救援组织，不具备单独建立应急救援组织的小型煤矿，应当指定兼职的应急救援人员，并与专业的应急救援组织签订救护协议。
2007年新版《矿山救护规程》总则第四条规定：矿山企业（包括生产和建设矿山的企业）均应设立矿山救护队，地方政府或矿山企业，应根据本区域矿山灾害、矿山生产规模、企业分布等情况，合理划分救护服务区域，组建矿山救护大队或矿山救护中队。《规程》还对服务的方式和范围进行了明确的规定，对生产经营规模小，不具备单独设立矿砂救护队条件的矿山企业应设立兼职救护队，并与就近取得三级以上资质的矿砂救护队签订有偿服务救护协议，签订救护协议的救护队服务半径不得超过100km。
从上述的有关法律法规可以看出，矿山救护队的法律地位确实在不断提升，但是，其本质法律身份仍属于矿山企业组织，与同类型的安全救援队伍（消防队）相比，无论是在身份地位、福利待遇都存在着较大的差距。特别是近几年来，随着国民经济的持续发展，社会上对能源的需求量日益增长，采矿业进入了一个新的发展时期，但由于我国煤矿生产的自然条件恶劣，作业环境差，安全生产形势仍然十分严峻，各类伤亡事故时有发生，矿山企业的安全问题，已成为社会关注的焦点，作为矿山安全生产的重要安保力量----矿山救护队承担的安全的责任也就越来越大，而相应的法律地位却没有随之提升。作为保护国家财产和矿工生命安全的一支不可替代的力量，矿山救护队的法律地位亟待提升。
三、如何构建矿山救护队社会化服务体系
矿山救护队是煤炭企业的保护神，煤炭企业离不开它，但是，矿山救护在发展过程中存在的一系列问题制约了矿山救护队的发展，而现行大多数管理模式和体制不能从本质上解决这些问题，尤其是资金问题，让企业担负起救护队的全部费用确实有一定的困难，既不能解决救护队资金经费的两难问题，也不利于煤炭企业的长期稳定发展，因此，有必要让让救护队走出企业，融入社会应急救援体系之中，以矿山救护为主，社会救援为辅，像消防队那样，国家给予一定的资金扶持，构建起矿山救护队的社会化服务提，为社会的和谐稳定发展带来一份全新的安全保证。
（一）明确矿山救护责任主体，实现矿山救护管理社会化，构建矿山救护
4 大救援格局
矿山救护关乎到多数人的生命、健康和公私财产的安全，在经济学划分上应属于公共安全范畴，提供的是公共安全服务，因此矿山救护责任既不能全部归于矿山企业，也不能全部归结于政府，它是政府行为、企业行为与救护队主体行为的三方共同体，应明确矿山救护工作原则是“政府统一领导、企业有偿服务、救护队积极作为”，以此构建矿山救护社会化安全大救援格局。今年7月23日，国务院《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）在第五部分“建设更加高效的应急救援体系”已经明确提出要加快国家安全生产应急救援基地建设，“按行业类型和区域分布，依托大型企业，在中央预算内基建投资支持下，先期抓紧建设7个国家矿山应急救援队，配备性能可靠、机动性强的装备和设备，保障必要的运行维护费用。推进公路交通、铁路运输、水上搜救、船舶溢油、油气田、危险化学品等行业（领域）国家救援基地和队伍建设。鼓励和支持各地区、各部门、各行业依托大型企业和专业救援力量，加强服务周边的区域性应急救援能力建设”。因此，对于我们矿山救护工作者来说，应该认清当前的形势，顺应时代发展的需求，积极融入到国家应急救援体系建设中去，推动矿山救护管理实现社会化。具体来说，大体可分为三步走：第一步，实行煤矿企业救护消防一体化管理，即将煤矿矿山救护队与煤矿企业消防队合二为一，实行统一管理，进行多功能训练，共享人力资源。第二步，实行区域定点定编，撤消重复设置，精简专业人员，达到资源共享。第三步，真正实现企业和救护队相分离，救护消防资源社会化共享，经费社会分摊。这样既为企业减轻了负担，又为救护消防队增加了活力，促使其自身建设快速发展。三步走的重要一环是第一步。根据国内外许多成功经验，证明救护消防一体化管理，大大优化了救护资源，加快了资源共享的进程，适应当前市场经济发展和企业提高经济效益的客观要求。矿山救护资源的整合开发利用前景广阔，探索和走好这条路，每个救护工作者负有不可推卸的责任。
（二）明确矿山救护身份地位，实现矿山救护队伍的社会化，保障救护队员福利待遇
从１９９５年元月１日起，新招收的救护队员一律实行服役合同制。但是矿山救护队员从主要从煤矿井下工人、辅助救护队员、技校毕业生中选拔，在隶属关系上仍属于煤矿企业，这就造成了部分队员服役结束后，必须按规定返回原单位，有的甚至被重新安排到了采掘一线，这就给现已队员带来了思想顾虑，不能全身心的投入到现在工作当中。因此，可以尝试救护队伍社会化，救护队既然是公益性部门，行政隶属当地政府，省（区）救援中心，在与企业选拔特种人员时就有支配权，也应该向其他非服务矿井及社会招收新队员，选拔具有一定工作经验，有知识有技能，能吃苦的年轻骨干。另外，矿山救护人员和社会消防人员一样，享受政府公务人员待遇，在队员服役过程中进行可参与到各种社会技能教育，形成“人人都有技能，人人都有特长”的人力资源机制，在服役结束后，由政府进行合理、妥善安排，按照队员的不同社会技能安排到不同社会岗位，优秀队员可以留用，服役年限可以适当延长。 这样既能解决队员的后顾之忧，也有利于人力资源的合理优化配置，确保当前救护队伍的长期稳定发展。
（三）明确矿山救护经济分配原则，实施社会化有偿服务制度，保障救护队的经费和设备投入
通过法律的手段明确两点，一是所有煤矿都必须有矿山救护队为其服务；二是切实保证救护队的正常经费。救护队经费由三部分组成：
5 1.政府专项资金。政府设立矿山救护专项费用，专款专用，合理分配到各区域矿山救护队，作为救护队的建设发展和设备、材料损失补偿费用，或用于省（区）内跨区域调动矿山救护队费用。
2．煤炭系统及社会化救援实行有偿服务。对未向救护队提供救护经费的煤矿或者未签订救灾协议的企业，矿山救护队为其服务时，煤矿或企业必须支付服务费。其收费标准由各省(区)安全主管部门制定。
3.煤炭工业部、各级政府用于矿山救护队的安全技措资金，有重点的投入到各区域矿山救护队，主要用于装备更新和技术改造。
（四）加强矿山救护队的自身建设，提高战斗素质，融入到多功能队伍建设发展中去
在我国，多功能救援机制尚未形成。各国(地区)的经验都说明，建立一支集合城乡消防、矿山救护、公共安全等职能可处理多种灾害的紧急救援队伍，是社会安全保障最为节约和有效的途径。这已成为现代化城乡建设发展的需要，也成为世界各国的共同取向。目前。国家还没有形成统一的救援指挥系统。现在建立的1
19、
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22、120、999等指挥中心各自为战，缺乏集中的强有力的协调机制：各类灾害事故和紧急事件的救援部门条块分割，无法形成合力；按照单一灾害设置的救援队伍，由于不是经常发生此类灾害，更造成了人、财、物使用的低效与浪费。由此看来，我国的多功能救援机制虽尚未形成，但是未来发展的必然，因此，矿山救护队伍应认清形势，加强自身建设，提高战斗素质，积极融入到多功能队伍建设的大趋势中去。
一是矿山救护队必须强业务、练素质，继续从难、从严、从实战出发开展战备训练，特别是高温浓烟演习和大运动量的体质训练，不断提高指战员的技术、业务、身体素质，在煤矿行业的事故救援中继续保持专业、高效的应急救援能力，保证自身安全的前提下，完成各项煤矿事故抢险救灾任务。
二是积极参与到各类型事故的应急救援中去，充分利用自身的设备优势，积极参与到有毒有害气体、高温浓烟、地质灾害等大的事故救援中去，在实战中不断提升多种事故灾害的应急救援能力。
三是要强化社会责任意识，“安全事故伍大小，安全救援人人有责任”，矿山救护队必须继续坚持“加强战备，严格训练，主动预防，积极抢救”的原则，积极融入到社会大救援中去，无论何种事故，何种召唤，闻警即到，速战能胜，使事故造成的人身伤亡和国家财产损失降到最低限度，为社会安全稳定作出积极贡献。
结语：矿山救护队伍社会化不是一朝一夕就能完成的事，矿山救护队社会化服务体系也不是短期就能构建的，但是，作为社会化的发展趋势是不可逆转的，我们每一名矿山救护工作者都应当顺应这个趋势，加强多功能队伍建设，强战备、严训练，把队伍真正建设成为一支既是煤矿事故应急救援的行业能手，又是社会安全稳定不可或缺的重要力量，充分发挥我们矿山救护队在现在和未来的作用，推动矿山救护队长期、稳定、可持续发展。
