城市基层管理体制的认识和感想
二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限和束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。
近年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在一下几方面：
一、进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。
二、通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检察权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。例如：武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。
三、组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩大，人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。
四、加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。
我国城市基层管理体制向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种
体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。
从管理目的来看，由过去的控制向服务转变。原有的单位体制固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配，通过政府—单位—资源分配—职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理分配社会资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府—社区—居民。
从管理形式来看，由过去行政命令式的管理模式向强调居民参与治理转变。社区体制强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的指定、实施必须体现社区居民的广泛参与，从而使政府的行政命令模式渐渐淡出历史舞台，但政府的撤离所造成的权利真空不是社区自治组织所能立即填补的，因此当前的城市基层管理体制能存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。
行政化倾向不能表达居民的利益诉求，也无法居民的信任。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，而居委会是基层群众的自治租住。但事实上，居委会自诞生之日起就一直按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民们认为是“自己的组织”，而居委会工作人员的薪酬也是由政府直接拨款解决。政府是老板，社区居民是管理对象，这不但降低了社区居民参与社区事务管理的主观能动性，更无法获得社区居民对社区规范化管理的信心。
第一、居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断层。社区是居民生活环境的依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之前协调的、稳定的合作关系。而目前的情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较强的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。
第二、法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界限。法律是公共管理的最强准则，社区各类组织和居民都必须在法律规定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。
第三、职能转变不到位妨碍了社区管理的效应。社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。由于职能转变不到位，债权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权利的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。
妥善的解决上述问题，是构筑新型城市基层体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，我认为应该着重从一下几个方面入手：
一、加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律规范。修改后的《居委会组织法》应吸收近年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。 深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系，既要完善自身职能，又要深化服务。
二、推动居民利益社区化。当居民的利益与社区息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此，应该强化居民与社区之间的利益关系，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，是居民除工作之外的其他利益关系都能在社区体现。努力构建社区参与平台。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大多彼此都
不认识。人文环境的陌生弱化了居民们的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，例如：构建居民社区参与平台应以居民代表会议，居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队，秧歌队、等非法定型平台为辅。
三、促进社区自治制度化。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定出一套详细的、操作性强的议事规则；再次，要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在的问题等都要向居民公布，便于居民监督。
四、建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步多元化。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时，要加强社区工作者的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快早就一支专业的社区工作者队伍。
陈朝阳
2012年3月9日
