城乡统筹综合改革
“城”与“乡”，相互依存的对立统一体。在转型发展的节点上，我市以新型城市化为龙头、统筹城乡发展的综合改革，将从根本上破除城乡二元体制，解决“三农”问题、半城市化问题，开创城乡和谐发展的新局面。
对城乡统筹问题的关注来源于温州现实。首先，温州“半城市化”问题尤其突出。虽然目前统计口径城市化率是67%，但我市农业户籍人口比重高，很多城市化人口的身份还是农民。通过改革，我们希望可以消除新型城市化中，进城农民市民化的制度障碍，有利于城乡人员流动，让温州后续发展更有后劲。
其次，统筹城乡有利于优化城镇与村庄人口布局。通过区划调整和“1650”网络型组团式大都市布局规划设计，人口分布更趋合理，教育、医疗、配套设施公共财政向农村倾斜，农民与居民社保可转化，相应资源优化、公共财政投入将推进社会公共服务均衡，让农民福利与权利提升显著。
第三，改革可以大力促进农民持续、普遍、较快增收。在温州，城乡居民收入比差距显著。通过统筹城乡综合改革，如把承包经营土地进行流转，一方面可以发挥农业规模效益，推进了农业增效、农民增收；另一方面，土地流转后的农民可以到专业合作社工作，除了流转收入外，还多了一份经营劳动收入。
城乡统筹是温州转型发展的一项战略性、全局性和基础性工作，是一项必须干、可以干、能干成的大事；而在此之前，市委市政府以“一号文件”形式，发布了《关于进一步推进城乡统筹综合改革的若干意见》，提出要进一步推进农房改造集聚建设、农村集体资产产权制度改革、集体林权制度改革等10项城乡统筹综合改革工作。
从去年2月份开始，温州着手实施有史以来最大规模的乡镇重组，到5月底，这项工作基本结束，经过不到半年的时间，全市乡镇街道数量缩减率达54.8%。同时，各乡镇、街道规模也相对均衡。这次区划调整创造的“温州速度”，让许多人都难以想象。但人们可以理解的是，当大多数人的意愿形成一种合力时，这股力量将无坚不摧。
去年温州出台的城乡统筹改革方案，正是对症下药的有效举措。而区划调整作为统筹城乡发展的切入点，自然也就顺势而为，它通过深化乡镇管理体制改革，打造城乡一体化发展的新平台，与政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改的“三分三改”，与引导农民跨行政区域到规划小区建房、鼓励农民到中心镇集聚的农房改造，形成了一个整体关系，并按照循序渐进的原则，启动了温州城乡统筹改革方案的全盘实施。
去年，按照“1650”大都市的整合目标，一场大刀阔斧的行政区划调整，直指绵延繁乱的村镇带和村镇群。通过撤乡镇建街道和乡镇撤扩并，全市乡镇（街道）数从290个缩减到132个，其中乡镇数从262个减少到71个，街道比例从10.3%提升
到45.8%，乡镇的平均人口从2.36万上升至7.45万。
乡镇区划调整，不仅优化了我市城乡空间形态，提升了城镇与城市的集聚功能，而其更深层次的意义在于，从城市化的角度、从能更多地吸引农村人口到城镇城市集聚的角度，来修编新的城乡体系规划和区域总体规划。
区划调整的城乡“重组”，为后续工作夯实了发展平台。而“三分三改”作为统筹城乡发展的核心，则箭指城乡二元结构的靶心。从户籍、土地、资产，全方位把脉城市与农村梗阻顽疾，我市依次开出“单方”。
如果说，长期以来农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，严重阻碍了温州的城乡一体化进程，那么，农房集聚改造作为一个有效的切入点，如今渐渐打开的这道统筹水闸，则不断激活了各种要素的流通，也“激活”了农民进城的意愿。这种民意基础，使得农房集聚改造顺利开展。在坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”和 “依法、自愿、有偿”的原则下，我市大力提倡“就地就近、跨域联建、户为单位、鼓励连片”，相继出台了县、镇、点3个层面的农房改造集聚建设实施意见、方案和细则。同时，各地还在跨域安置、政府回购、鼓励连片、困难救助、规费减免、审批简化等方面积极寻求创新。与此同时，都市功能区和中心镇管理新体制基本建立，村级组织“转并联”有序推进，为城乡统筹发展搭建了有效的组织架构，开启了温州城乡统筹发展的新篇章。
比如农房集聚改造，我市首轮试点镇农房改造集聚项目点，大多在新一轮规划修编之前选址，一些集聚点并不符合“1650”城市化体系的优化布局要求，尤其是乡镇区划调整后新社区建设布局有了大的变动，原定的项目点可能会难以形成社区集聚效应；如何推进跨域集聚，在用地、资金、人员迁徙、中心镇发展和资地平衡等方面，缺乏县级以上层面的统筹考虑。同时，要素制约有待进一步破解，筹资困难的情况还要进一步扭转。这些问题没有消除，因此，各地普遍存在布局选点比较零乱，开工率不够高，开工量不够大，单体规模偏小，城乡建设用地增减挂钩政策研究不够，相关配套没有跟上，各地工作进展不平衡等问题。现在全市203个农房改造集聚项目当中，31个是2011年前开工的老项目；集聚点占地面积60亩以下的138个，占68%，其中30亩以下的61个，占30%。
总之，统筹城乡改革，各地思想认识需要再提高，真正确立城乡统筹是转型发展一大战略的理念；体制改革需要再深化，当前破除城乡二元结构仅是冰山一角，还有大量艰苦细致的工作要做，政策制度设计的系统性、联动性和操作性需要增强，都市功能区、中心镇与办事处、社区的管理体制亟须理顺；当前“三农”问题仍然是全局发展中的薄弱环节，促进农民持续增收、转变农业发展方式、改善农村公共服务、提高基层管理服务水平的任务非常繁重，迫切需要全面加大城乡统筹工作力度。
突出五大抓手统筹城乡发展
陈玲玲
统筹城乡推进新型城市化，构筑“1650”大都市发展新格局是市委、市政府加快推进城乡区域一体化发展的重大决策。龙湾区作为“1650”大都市主中心城区之一，坚持城市带动、产业联动、城乡互动、改革驱动，以城乡一体化发展为主线，以加快大平台建设等五大抓手为突破口，构建城乡规划建设等五个一体化，加快融入温州大都市、打造滨海新城区步伐。
一、加快大平台建设，构建统筹发展格局
坚持“一心集聚、两带拓展、五区联动”的总体发展框架，按照温州大都市区的总体规划和城市东部五大功能区规划要求，全面加快功能区规划建设，深化中心城区总体规划、区街规划、社区规划，加快构筑以中心区为核心、五大功能区为平台、中心社区为节点的网络型组团式发展格局，形成规划一张图、建设一盘棋、城乡全覆盖，实现城乡规划建设一体化。一是加快高新技术产业区建设。依托规划建设的国家级高新技术产业区，通过退二进
三、退二提二，着力发展信息服务、电子商务、研发孵化、科技服务、软件、生物医药等产业，努力构建先进制造业和现代服务业相互融合、互为支撑的现代产业体系，将状元蒲州片打造成为要素集聚洼地、新兴产业孵化器、现代服务业集聚地和高新技术产业新城。二是加快龙湾城市中心区建设。按照“完善新城、对接旧城、推进瑶（溪）北、拓展瑶（溪）南”的开发思路，拉框架、强功能、抓提升，以城市中心区集聚建设发展为核心，以大型商业、楼宇经济项目为重点，加快商贸要素集聚，加快城市综合体、总部经济园、商务楼宇区、高档商业街及生态型高端示范社区建设，打造集行政管理、商业、金融商务、文化娱乐、品质生活等五大功能为一体的温州城市东部新地标。三是加快空港新区建设。依托温州永强机场空港枢纽，重点整合空港和围垦用地资源，发挥交通物流优势，兼顾城市配套与新兴战略性产业的良性互动，着力发展航空运输、航空制造、现代物流、商务商贸、研发创新、休闲居住等综合性产业，促进沿海片区的一体化发展，构筑龙湾新的城市增长极和经济增长极。四是加快瓯江口新城起步区建设。依托瓯江口新区建设，重点围绕港口物流、半岛起步区的配套生产生活需要，着力发展现代商贸、商务办公、休闲观光、生态旅游等产业，把灵昆打造成港口服务基地、宜居组团和商务度假区。五是加快滨海新区建设。依托滨海园区、民科基地和南部街道，以发展先进制造业为主，加强城市和产业互动，重点发展专业市场、金融商务、现代商住、公共服务、生态休闲等，构筑城市设施完善、环境优美、才智集聚、产业高端的城市副中心。
二、加快城乡产业转型，构建统筹发展体系
加强区域产业布局调整，加快发展城市经济，形成特色彰显、城乡区域联动的区域差异化、融合化、高端化产业新格局，实现产业发展一体化。一是大力发展现代服务业。将现代服务业作为战略性产业优先发展，全力培育现代商贸、金融商务、专业市场、文化创意等产业，推进万达广场等重大三产项目建设，打造现代高端商贸商务平台、区域物流平台和商贸网络，加快现代服务业集聚，把龙湾建设成为温州现代服务业集聚发展和提升的先行区。二是全力推进工业升级。全面实施工业升级战略，改造提升传统优势产业，加快推进阀门、不锈钢精加工、食药机械三大支柱产业由块状经济向现代产业集群转型，加快组建具有区域和行
业影响力的集团公司和中小企业整合步伐。培育发展以提高制造业附加值为主体的战略性新兴产业，提高自主创新能力，实现优势产业高端化、传统产业高新化、新兴产业规模化、区域产业集群化，提升产业核心竞争力。三是大力发展现代都市农业。以高效、生态为目标，调整农业产业结构，进一步优化农业功能区布局，突出做好现代农业园区、粮食生产功能区和都市农业休闲观光区建设，实现传统农业向现代都市农业转变。
三、加快农房改造集聚建设，搭建统筹发展构架
坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”原则，按照“四个一”要求，促进人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成，加快推进农房集聚建设，实现城乡社区建设管理一体化。一是做好规划的编制与对接。以功能区规划为龙头，加快编制镇域空间布局规划，完成农房集聚点规划修编工作和城市社区建设的规划设计，将“城中村”改造纳入统一规划范畴，并做好与城市空间布局规划、土地利用总体规划的衔接。二是多模式推进农房改造集聚建设。根据不同区域的发展实际、发展水平和发展特色，采用“四模式、四结合”，整体推进全区农房集聚建设。“1+N”辐射带动模式，将农房集聚建设和中心城区建设拆迁相结合，在城区黄金地段高标准、高起点、高规格建设农房集聚点，打造对农民有吸引力的城区精品社区，吸引带动周边村的农房改造；联村连片结点模式，将农房集聚建设和三产返回地开发相结合，各村联合开发建设档次高、规模大的小区，并根据设计方案和返回地面积分配相应住房，促进农户跨村跨片区集聚；城区建设融合模式，将农房集聚建设和城区建设相结合，对涉及重点工程拆迁的行政村农房安置就近融入城区建设，带动拆迁安置范围内的整片整村农房改造，扩大城区容量；整村搬迁腾换模式，将农房集聚建设和“城中村”改造相结合，以“城中村”整体搬迁集中安置进行改造。三是加快城市社区建设。创新城市社区管理理念和城市管理方式，科学设置社区组织架构，创新管理方式，构建以服务为主的新型社区管理模式，推进农村社区向城市社区转变，农民向城市居民转变，打造一批和谐社区、精品社区。
四、加快“五网”建设，夯实统筹发展基础
坚持“统筹兼顾、适度超前”原则，按照“城乡共建、城乡联网、城乡共享”要求，全面深化城乡统筹综合配套改革，实现城乡基础设施建设一体化。一是构建“城乡交通网”。加快实施一批重大交通项目，形成“二高二环、纵八横一三道”路网骨架，达到南北贯通、东西相连、纵横交错、四通八达的公路网络格局，重点推进快速轨道交通线、甬台温高速复线龙湾段、飞云江三桥龙湾段接线、江滨路龙湾段、77省道延伸线龙湾段等外部交通主干道和曹龙大道、围垦路、通海大道等区内交通主干道建设。以农村联网公路和道路改造提升为重点，做好区内道路、交通快速干道、城市道路的衔接并网，实现城区公共交通全覆盖，打造内通外畅的区域“半小时交通圈”。二是构建“公用设施网”。按照统一规划、统一布局、资源共享、分步实施的要求，完善覆盖城乡的市政公用基础设施网络，加快城市公交、供电、供气、供水、通信、信息等公用基础设施和网络向农村延伸、覆盖。三是构建“市政设施网”。进一步完善“户送、村收、镇（街道）运、区处理”的垃圾处理模式，加大农村环境整治力度，加快环卫设施建设，健全市场化保洁机制，提高农村生活垃圾收集覆盖率和无害化处理率；加快东片污水处理厂二期工程和城市污水管网建设，确保污水达标排放，加快市政设施城乡一体化、建管一体化建设。四是构建“绿色生态网”。通过拆违建绿、拆围透绿、见
缝插绿、沿河沿路种绿，打造以森林绿化为主的城市绿心，以城区绿地公园为重点城区广场绿片，以城市主干道为主的绿轴线，以城市功能区块为主的绿地斑点，以沿海沿堤为主的防护林绿色屏障，以沿河沿山沿海为主的城市绿色慢行系统，形成集生态绿心、绿片、绿轴线、绿地斑点、绿色屏障、绿地慢行系统为一体的立体化绿化格局。五是构建“社会保障网”。坚持以创业带就业、促增收，完善收入分配制度，建立健全城乡居民持续稳定增收的长效机制。进一步扩大全民社保的覆盖面，健全城乡统筹的社会养老保障政策体系，建立统一的社会基本医疗保险制度，建立完善农村失业保险制度，逐步建立城乡统一的社会保障体系。
五、加快资源要素优化配置，强化统筹发展保障
坚持政府引导和市场配置相结合的原则，按照合理流动、要素集聚、提升功能、增强辐射的要求，加强城乡统筹的各类要素市场优化整合，使更多的公共资源和生产要素流向农村，实现城乡要素配置一体化。一是强化要素无障碍流动。全力推进“三分三改”，促进要素的市场化配置，推进农村人口向功能区和新社区集中、产业向园区集中、公共服务向建成区集中。二是强化资金要素保障。以省级金融创新示范区创建为契机，加快农村合作金融机构股份制改造，扩大和深化小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社试点，完善农村金融服务体系，推进农村财产的资本化，深化农房抵押贷款试点，创新涉农担保方式，拓宽农村发展融资渠道。加大财政对城乡统筹发展的投入，加大财政对“三农”的投入力度，优化财政资金支出结构，确保财政奖励、土地收入、公共建设投入向基层倾斜，形成基层财政与事权相匹配的机制。切实发挥财政的激励导向作用，积极引导民间资本进入农村基础设施、公用事业、社会事业等领域，扩大农业和农村事业投资，构建高层次多元化的融资平台。三是强化土地要素保障。按照“功能置换、增减挂钩、总量平衡、滚动开发”的原则，通过“一退出、二挖掘、三置换”（土地闲置退出，挖掘农村“三地”和地下空间资源，土地经营权置换社会保障、农村宅基地和农村住房置换城镇产权住房、转而未供土地进行功能置换等三大置换），加大存量建设用地挖潜力度，进一步盘活用地资源，优先用于村镇建设，提高土地集约化利用水平。四是强化政策保障。充分发挥政策措施的引领作用，进一步落实支持城乡统筹发展的各类政策，健全户籍、就业、社会保障、土地、投融资平台和公共服务等配套政策，保证政策的科学性和操作性，为城乡统筹提供强有力的政策保障。
