我国道路运政管理职能转变的思考
【摘要】道路运政管理职能转变是《交通运输“十二五”发展规划》关于加快交通发展方式转变的重要内容之一。新时期我国道路运政管理职能转变有一定的必要性，依据“十二五”关于交通发展方式转变的要求，现阶段我国道路运政管理中仍存在一系列矛盾与问题，要加强我国道路运政管理职能和方式的转变。
【关键词】道路运政 管理职能 交通发展方式 职能转变
新时期道路运政管理职能转变的必要性
改革开放以来，我国道路运政管理经过了以行业开放、职能转变、政企分开等为主要内容的一系列改革，逐步建立了适应市场经济体制的运政管理体系。但是随着经济全球化和我国市场经济体制改革的逐步深化，道路运输业又面临一系列新的矛盾与问题。为此，《交通运输“十二五”发展规划》提出以加快交通发展方式转变为主线，积极推动现代交通运输业发展。交通发展方式的转变，不仅仅是交通运输结构、布局的不断优化和效益的不断提高，还包括交通运输体制和管理的不断创新。其中，道路运政管理职能的进一步转变是重要的组成部分。具体来说，道路运政管理职能进一步转变的必要性包括以下几点：
经济全球化和我国市场经济体制改革不断深化的要求。伴随着经济全球化和我国市场经济体制改革的逐步深化，道路运输市场进一步开放，越来越多效率高、成本低、服务质量好的国外运输企业进入国内运输市场，使我国道路运输业面对来自国际运输企业的激烈竞争，其产业整合与升级势在必行。但是，由于我们对运政管理在市场经济中的作用认识不够，运政管理职能转变远没有到位，导致政企不分、政事不分，政府与市场边界模糊，政府机构行政审批事项过多过滥，市场的基础性作用难以充分发挥，这些均严重制约了交通运输业健康发展。面对经济全球化和我国市场经济不断发展的新形势，道路运政管理部门应该发挥什么样的作用、如何发挥作用显得至关重要。道路运政管理部门只有实现角色、职能以及管理方式的转变，才能在经济全球化和我国市场经济进程中趋利避害，提升道路运输业在国际竞争力。
“十二五”规划转变交通发展方式，推动现代交通运输业发展的要求。《交通运输“十二五”发展规划》指出我国交通运输进入了新的发展时期，要求以加快转变交通发展方式为主线，以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，积极推动现代交通运输业的发展。我国交通运输从过去的封闭和垄断走向了开放和竞争，百姓对交通工具、运输方式有了更大的选择权，运输服务质量明显提高。然而，我们必须认识到，转变交通发展方式不仅仅是优化交通运输结构、布局和建设高效、快捷的运输体系，还应该包括交通运输体制和管理的不断创新，其中道路运政管理职能的转变是重要的内容。但是道路运政管理职能转变的严重滞后已经制约了道路运输自身的市场化进程和市场经济条件下运输系统一体化的形成，束缚着道路运输业的制度创新和技术创新。为此，必须加快道路运政管理职能转变，理顺政府与市场的关系，充分发挥市场配置道路资源的作用。
目前我国道路运政管理仍然存在一系列矛盾和问题。第一，多头管理导致职能交叉。当前我国道路运政管理涉及国家计委、交通部、建设部、公安、工商、环保等多个部门，多部门管理虽然可以发挥各管理主体的积极性，但也使市场监管的职责分工没有合理界定和划分，多头执法、多层执法的问题突出。目前多数地方人为地将道路分为公路与城市道路，公路运输与城市道路运输管理权分属于不同的部门，造成了交通行政管理不统
一、不协调等问题。道路管理权限分工问题若不能得到彻底解决，部门之间的利益在宏观上难以协调，不能建立统
一、公平、竞争、有序的道路运输市场。
第二，道路运政管理职责不清。实行成品油价格与税费改革后，取消了道路运政管理机构的行政费征收职能，增加了对城市客运管理、汽车租赁管理、营运车辆综合性能检测管理以及物流市场的管理等职能。但是新增职能的承担主体、管理机构或人员、具体的管理职责却没有落实。有的地方将新职能落实到运管机构，有的则另设管理机构，造成系统内部的职责交叉和多头管理。
第三，重收费轻管理、重处罚轻服务的现象依旧存在。实行成品油价格与税费改革以前，道路运输管理机构为自收自支的预算管理制度，这导致基层运管机构“重收费、轻管理”和“以费养人”的现象;税费改革之后，为了稳定队伍，保障开支，有些运管机构仍然存在“重处罚、轻管理”、“以罚代管”等问题。一些运管机构给执法人员下达罚款任务，还将任务完成的情况与考核评优结合起来，这实际上是在纵容罚款。
第四，管理成本推高物流成本。与美国的物流成本构成相比，我国运输成本在物流成本中的占比比美国低13%，而管理成本占比是美国的3倍，高昂的管理成本是我国物流成本居高不下的主要原因之一，严重制约力了综合运输效率的提高。
新形势下道路运政管理职能的重新界定
道路运输业是国民经济的基础性、先导性和服务型产业，是提供重要公共物品和服务的领域，不能完全按照市场机制完全由市场自发调节，必须在市场机制作用的基础上，发挥政府应有的调节职能。
道路运输管理部门作为道路运输市场的调节者，其作用在于调控运输的社会总需求和总供给，促进道路运输经济结构调整和优化;作为道路运输市场的监管者，规范运输市场，建立健全统
一、开放、竞争、有序的现代道路运输市场体系;作为社会管理者，制定规划和相关道路运输法规并依法管理，维护社会秩序稳定;作为公共服务者，提供道路运输公共产品的同时，积极推进社会均等化服务，及时发布道路运输信息。
然而政府也会失灵，因此必须将部分职能有效的转化出去，转化的对象就是中介组织。中介组织作为政府与市场联结的纽带，发挥着不可替代的服务、沟通、协调、公证、监督的功能。道路运政管理机构应将一些职能转移给中介组织，包括制定行规行约、运输企业评先评优、从业人员培训、道路运输技术交流等职能。但是我国道路运输中介组织发展滞后，主要体现在数量较少、发育层次比较低、作用发挥不明显、法律地位不明确，在发展过程中带有浓厚的行政化色彩。必须大力发展社会中介组织，将原属于政府的一部分职能转移给社会中介组织。
新时期我国道路运政管理职能与方式的转变
道路运政管理职能的转变。首先，在市场机制发挥基础性作用的同时，政府要积极发挥引导作用。要建立合理的市场准入制度，防止过度竞争和垄断。建立企业资质审查的中介机构，一方面对经营主体的资质进行认证，另一方面对运输企业的经营行为进行监督，将企业经营资质与其经营行为联系起来，实施企业经营资质的动态管理。打破区域限制和地区封锁，提高运输效率。加大对交通运输行业改革的引导，促进各种运输方式的联合，提高运输效率。引导运输企业向现代物流业转型，促进农村物流的发展。加大对国家公路运输枢纽货运站场建设，实现与产业园区、商贸市场、国际口岸的有效对接，推进公路货运枢纽向物流园区转型。引导物流业向农村延伸，逐步完善城乡货运配送体系，提高物流服务“三农”的能力。
其次，完善法律法规，明晰各级道路运政组织的管理职能。尽快修改《道路运输条例》，出台《城市公交条例》、《道路运输法》等相应的法律法规，使运管机构行使职能时有规可循、有法可依。明确各级道路运政管理机构的性质及职责范围，该下发的权限必须下放，以提高运政管理效率。
最后，注重行业规划。合理布局道路运输网络，节约土地资源的利用，注重与其他运输方式之间的协调与衔接。建立交通节能环保统计及考核机制、标准统一的行业节能环保体系及网络传输系统和环境监测网络。
道路运政管理方式的转变。首先，转变管理观念，创新管理手段。道路运政机构的管理理念要从运用行政手段向法律和经济手段转变，从“重收费、重处罚”向“重监管、重服务”转变，从直接管理向间接管理转变，重视行政规划和指导。做好客运线路发展及运力投放规划、公布和实施，完善客运线路布局和客运网络体系，合理安排客运线路;引导运输经营者合理投放车辆，调整和优化运力结构;解决跨市、县等重点热线班次运力难和运力投放不足等问题。
其次，扩大监管范围，建立和完善绩效考核制度。积极主动扩大监管范围，对行业进行事先、事中、事后整个过程的动态监管。加强道路运输行业和市场的诚信体系建设，树立标杆企业，激励企业加强管理并提供优质服务。
再次，建立和完善电子商务系统和社会公众服务交流平台。建立电子道路运输发展规划系统、电子政务管理系统、电子办公系统、电子培训系统、电子法规政策系统、业绩评价和社会公众满意度评价系统;建设道路运输车辆、营运驾驶员和经营业户数据库;建立和完善道路运输公共服务信息交流平台，向社会公众提供信息查询、公众投诉、求助服务等，全面推进运管政务公开，扩大公众的知情权和监督权。
最后，加强对运管人员的培训。提高运管人员对政策、法规和安全知识的认识，培养运管人员的服务意识，在做好人员的考核和录用工作的同时，建立相关的监督机制和责任追究制度。
