开展纳税评估的难点与建议
国家税务总局于 2005 年 3 月出台了 《纳税评估管理办法( 试行) 》( 国税发[2005]43 号, 下文简称《办法》) , 标志着纳税评估已被引入, 成为征管工作中的一个重要环节, 标志着纳税评估工作由试点阶段进入全面推行阶段。同时, 在国家税务总局下发的几个文件中, 还对货物运输业营业税评估、使用税控收款机的饮食业、娱乐业户营业税评估、企业所得税评估、地方税评估等作了规定和安排, 这些都要求基层税务部门将纳税评估工作列入重要议事日程, 尽快开展此项工作。本文试图通过对纳税评估相关问题作些粗浅的探究, 为纳税评估工作的逐步推进提供一些参考。
一、纳税评估的内涵及意义
( 一) 纳税评估的内涵。所谓纳税评估, 是指税务机关根据所掌握的有关纳税人的申报、经营、财务报表等方面的数据信息, 对其纳税申报的真实性和准确性进行综合判断, 并根据判断结果采取后续管理措施的行为, 是一种对纳税人申报的事后管理工作。纳税评估工作的重点是通过对纳税人的申报、生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、评析、查证后, 发现检查线索, 为稽查选案提供依据。
( 二) 建立纳税评估体系, 对于实现科学化、精细化管理,优化纳税服务具有十分重要的意义。一是纳税评估是税源监控的有效手段。纳税评估通过对纳税人已纳税额的真实性、准确性和合法性进行判断, 查找可能存在的申报异常、申报错误问题, 并通过约谈等方式进行排查、纠正、处理, 或者据以确定稽查对象。通过纳税评估对每一户纳税人的纳税情况进行总体把握, 实现即时监控, 可以有效防范偷逃税行为的发生。二是实施纳税评估有利于提高工作效率。通过纳税评估, 可以有效提高稽查选案的科学性、准确性, 为开展稽查提出初步的方向和线索, 避免稽查人员由于选案不准而浪费精力。同时, 纳税评仨通过科学的指标体系, 先进的计算机模型查找管理中的问题, 减少管理人员进行人工测算、经验判断的工作量, 找准管理的侧重点, 使工作效率提高。三是实施纳税评估有利于优化服务。《办法》规定对于纳税人因为政策理解偏差、计算错误、遗漏项目等非故意原因造成申报错误、少缴税款, 经纳税评估, 可以通过约谈等程序, 提醒、帮助纳税人纠正, 避免受到进一步处罚。另外, 通过纳税评估, 能更及时、有效地发现和打击偷逃税行为, 形成公平、公正的税收环境。
二、实施纳税评估的难点问题
目前, 从全国来看, 国税部门的增值税评估工作起步较早, 积累了一些经验, 形成了较成熟的方法, 在其他税种的评估上, 无论国税、地税部门大多处于探索阶段, 全面实施纳税 评估制度还面临不少难题。
( 一) 对纳税评估的认识有待提高。对纳税评估的概念、内涵及其重要性认识不足, 对开展纳税评估的规范、程序还不掌握, 对评估的定位、评估与管理、稽查之间的关系衔接没有统一认识。对评估的复杂性、难度估计得过高, 存在畏惧心理。据了解, 在全国地税部门, 将纳税评估列入重要工作议事日程, 并开始制定评估规程、设立评估机构、明确评估职责、组织实施评估的单位还相当少。
( 二) 纳税评估的信息渠道狭窄。纳税人涉税信息的充足性和真实性是影响评估效率和成果的最重要因素, 但目前在信息来源上存在三方面限制。一是税务机关信息采集范围偏小。在申报表及附列资料格式设计时没有考虑到纳税评估的需要, 表式单一, 比如当期原材料、燃料、动力投入量、关联交易情况等, 都没有纳入申报项目, 并且除了申报数据, 缺乏其他可以利用的数据, 这些都影响了纳税评估的深度与广度。二是信息的横向与纵向交换不足。税务机关内部征收、管理、稽查等各环节之间相互协调不密切, 对于许多有价值的信息没有进行收集、整理和传递, 从地税外部环境来看, 与银行、海关、工商、国税、质量技术监督等跨部门的信息交换也缺乏必要的机制保障,信息数据没能有效共享和交流, 这些都影响到信息的完整性和充足性, 降低了评估的有效性。三是纳税人提供信息的真实性较差。一些企业财务制度不健全, 财务人员素质不高,法律意识淡薄, 财务核算没有反映出企业真实经营状况, 有的企业甚至以做假账、账外账等方式隐匿应税收入和应税行为, 以达到偷逃税的目的, 以这样的一些缺乏真实性、准确性的报表资料为依据进行评估, 必然会得出错误的结果。 ( 三) 纳税评估软件开发滞后。纳税评估工作主要依据对大量指标的复杂计算, 很显然, 如果单靠人工进行计算、分析, 不可能完成这样繁重的工作量, 因此, 依托科技手段, 开发运用评估软件是开展这项工作的必然选择。目前国家税务总局开发的金税工程已经嵌入了纳税评估子系统, 并做了不断完善和拓展, 但对于地税部门来说, 计划中的金税三期还没有覆盖到, 也就无法使用这个子系统。据了解, 各地所开发运用的税收综合征管软件, 大多数还没有开发和加入纳税评估模块。有些地方虽然开发出了独立的纳税评估软件, 但与征管软件的衔接、整合不够, 使评估工作的成效受到较大影响。
( 四) 税务人员素质还不完全适应评估工作要求。纳税评估工作的专业化程度高, 要求税务机关对纳税人的涉税信息进行全方位、大容量、多角度地搜集和掌握, 要求评估人员依据国家的税收政策, 定性与定量分析相结合, 从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析。所以评估人员应具备较高的政治业务素质, 要具有比较强的责任心、事业心, 不仅要掌握税收业务、财务会计、法律、计算机应用以及统计学方面的知识, 还应掌握审核、分析、测算、取证、质询等技能, 要能够根据案头资料, 大致掌握企业生产经营的整体状况, 善于从蛛丝马迹中发现问题, 深入挖掘。但目前大多数税务干部还不具备这种素质, 远远不能满足纳税评估工作的需要。
四、关于开展纳税评估工作的建议
针对以上难点问题, 如何尽快开展纳税评估, 确保纳税评估取得良好的效果, 本人认为应注意以下七个方面: ( 一) 提高思想认识, 逐步开展评估。纳税评估工作尽管面临很多难题, 但并非遥不可及, 事实上, 在目前的税收管理工作中, 我们已经运用着评估的方法, 比如对于同一企业历年纳税额的对比, 相同行业、相近规模企业税负、税额的比较, 定期定额纳税户的税额核定等, 只是在评估方法上不够系统, 评估指标单一, 没有运用数学模型, 更多地依赖税务人员的专业 判断, 定量分析不够。在纳税评估的起步阶段, 我们应克服畏难情绪, 本着先易后难、评估对象由少到多, 评估范围由小到大的原则来进行。先将重点税源户、税负异常变化、长时间零税负申报、纳税信用等级低下的纳税人、容易发生偷漏的税种列为纳税评估对象, 总结评估经验, 完善评估制度, 再逐步扩展到所有纳税人、所有税种。在实施中, 还应遵循成本效益原则, 在信息获取、实地调查成本高昂的情况下, 可以选择次优指标, 或者延后处理, 待时机成熟后再实施评估。
( 二) 完善纳税评估的规章制度。关于纳税评估工作的政策依据, 主要的来源有 2001 年 12 月下发的《国家税务总局关于加强商贸企业增值税评估工作的通知》、《纳税评估管理办法( 试行) 》以及总局几个文件中的零散规定。有人认为, 应在《税收征管法》及其《实施细则》中, 或者以其他法律法规的形式来提高纳税评估作为征管制度的法律层次, 笔者认为, 从纳税评估工作本身来说, 其应属税务部门的内部管理环节, 如同税收管理员、档案管理、税收计统等制度一样, 可以不上升到法律法规的层次。但对于评估结果处理环节,.针对疑点部门税务机关应该拥有约谈纳税人、实地调查核实、要求举证等权力, 应该以税收法律的层次予以明确。同时, 还应由国家税务总局、各省级税务机关制定相应的工作规程, 明
确和统一评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等, 藉此规范工作程序, 提高管理效能。
( 三) 提高纳税评估的信息化水平。纳税评估要充分依托科技手段, 减少人工的、粗糙的经验式评估, 要通过建立数学分析模型, 运用专门的纳税评估软件, 针对不同情况, 进行分 类、归纳、处理, 全面提高评税的效率与质量。建立计算机预警制度, 由计算机系统对用票量、申报销售、申报税金与历史数据相比出现较大变化的纳税人进行自动提示。目前, 各地 在征管软件的开发和运用上已经取得明显进展, 比如兰州市地税局, 引进开发了全市统一的综合征管软件, 实现了税收信息在市级大集中, 对纳税人基本信息的采集比较全面、详实, 申报数据也可以即时生成, 随时调取, 这为纳税评估工作的开展打下了良好的基础, 只要嵌入评估软件就能将评估工作初步开展起来。因此, 应加快引进或研发纳税评估的专业应用软件, 设计和充实软件的评估分析内容, 实现纳税评估的智能化管理。
( 四) 建设高素质的评估人才队伍。在人员选配中, 要充分考虑干部间各自的优势与特点, 既有擅长稽查、会计业务的, 又有熟悉计算机、统计学知识的, 既有善于分析研究的理论型人才, 又有善于调查取证的业务型人才, 使他们在知识、能力结构上相互补充, 相互渗透、相互配合。同时, 大力开展干部教育培训, 改善评估人员, 特别是专门评估机构工作人员的知识结构, 使每个评估人员成为既有特长, 又具备适应评估工作的综合素质的复合型人才。工作中, 应组织评估人员进行案例分析讨论, 逐项分析评估方法、过程和结果, 总结出较好的评估方案, 让全体干部学习借鉴, 在实战中提高评估水平。 ( 五) 加强纳税评估的后续管理。在评估工作结束后, 针对发现的疑点, 要组织税务约谈, 对纳税人计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题, 要求及时纠正, 提出改进意见, 以达到促进纳税人提高申报质量的作用; 对有偷逃税等税收违法嫌疑的, 移交稽查部门立案查处。加强评估与管理、稽查环节的衔接, 要求管理、稽查部门对评估结果的查实情况进行反馈, 并根据稽查结果与评估结果的比对情况,检查评估方法、结果的有效性, 为以后修正评估指标及其预警值、改进评估方法提供依据。
我国纳税评估工作始于1998年实行的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，经过几年的实践取得了较为显著的成绩。纳税评估符合新税收征管模式精细化、信息化、集约化的发展方向，是加强建立税务机关与纳税人和谐征纳关系的一个重要载体，可以降低征管成本，有效预防涉税违法，达到强化税收征管和减少税收流失的目的。实践证明，纳税评估是信息化税收征管的重要手段，是实现税源监控的有效途径，符合国家税务总局确立的“科技加管理”、‘·信息化加专业化”的征管改革总体思路。
(二)纳税评估的作用
随着“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，强化评估，重点稽查”的新税收征管模式的确立，纳税评估将实现申报、征收、稽查各环节之间的“有机衔接”，税收征管程序精细化、集约化。其作用表现为:一是弥补了新旧征管模式转型期管理不到位。实行纳税评估是联接征收、稽查两个环节的纽带，有效地弥补了两者之间出现的空档，强化了税收监控，使新的征管模式日趋完善。二是促进了一纳税申报质量的提高。纳税申报质量是推一行新的征管模式的基础和关键。通过纳税评估，一方面对纳税申报资料进行审核、分析、评定、及时发现并纠正纳税申报中的错误和偏差，帮助纳税人提高纳税申报的质量;另一方面，通过约谈、举证等方式，可以有效解决纳税人在纳税申报中产生的问题。这也提高了税务部门的纳税服务质量。三是有利于全面掌握企业生产经营状况。实行纳税评估，不仅要对纳税人各项纳税指标和财务指标进行分析，还要将各项生产经营指标与上年对比、与上期对比、与同行业对比，从而对企业的资金流向、生产经营的变化情况实行全方位的了解和掌握，一方面从根本上掌握了税源的变动情况，另一方面也易于发现纳税人是否有偷、骗、逃税现象。四是缓解了税企之间的矛盾。新的征管模式赋予了税务稽查重中之重的地位，各种专项检查和日常检查交替进行，对有意偷骗逃税和无意漏税不加以区别，使征纳双方矛盾较为突出。而纳税评估作为稽查环节的前置程序，使纳税人异常申报的问题得以早发现、早处理，不必留待稽查解决，这种做法易为纳税人接受，能有效地缓解征纳双方的矛盾。五是加大了稽查和反避税的打击力度。通过纳税评估环节的过滤和筛选，对问题较大、疑点较多、涉嫌偷、逃、骗税行为，需要进一步实地检查的企业，移交稽查或反避税环节处理，使稽查选案的范围缩小，提高稽查工作效率。
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