云南省农村墓地纠纷的法律解决机制
摘要：近年来，随着我国农村经济的高速发展，农村墓地纠纷也呈现逐年递增趋势。云南作为全国少数民族众多的省份，在农村墓地纠纷方面有其特殊的省情，纠纷也呈现多元化。本文试图在阐释农村墓地的法律概念、法律特点，对农村墓地纠纷的进行法理分析，同时在分析云南省农村墓地纠纷的特点的基础上，提出有效解决农村墓地纠纷的法律建议，以推动农村经济发展，维护社会稳定。
关键词：农村墓地；农村墓地纠纷；保护与限制
一、农村墓地概述
（一）相关概念辨析
墓地是指安葬、安放骨灰或安葬遗体的地方，主要包括公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地，经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地。
农村墓地是指为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的地方。在云南省的大部分地区，农村墓地不仅仅包含公益性公墓，还涵盖了很多在自家农村承包地内随意建设的墓地。
（二）农村墓地的性质
依据我国的《土地利用现状分类》，可知国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。墓地属于一级类中的特殊用地，并且属于特殊用地中的殡葬用地。
在云南省的大部分农村中，由于殡葬用地管理的缺失，导致存在大量的占用耕地、林地作为墓地的现象。即很大一部分农村墓地不属于殡葬用地，而是属于一级类中的耕地、林地。
（三）农村墓地的特点
1.非经营性
依据我国法律法规规定，农村墓地所有权依法归国家或集体所有，使用人不得自行转让或买卖。且未经批准，不得对外经营殡仪业务。而城市的墓地，一般为经营性公墓，可以对外经营殡仪业务。
2.乱埋乱葬，占用耕地、林地的现象日趋严重
很多农村地区地广人稀，农民死亡后基本上葬在其承包的林地或耕地内，其墓地以村民小组或以家族为单位自然形成。
3.占地面积大
由于受传统观念和迷信思想的影响，相当部分农民群众认为坟头越大，墓碑树得越高，墓地占地越多，便是对祖宗、对逝者的一种最好的孝敬和追思。久而久之，导致超标准建坟，树大碑、建大坟的现象日趋增多。
二、云南省农村墓地纠纷存在的现状及其危害
中国土葬文化的根深蒂固催生家族墓地的买卖行为，落叶归根的传统观念亦增强了农村墓地买卖盛行之风。然而由于农村公墓的缺乏、对农村墓地的审批不严和监管难度大等因素，已出现农村墓地买卖实质自由化的现象。随着自由买卖的家族墓地不断增多，由农村墓地引发的纠纷也日趋增多。处于我国西南地区的云南省由于民族传统文化因素的影响，相较我国其他地区更为严重，因而随意买卖和占用耕地或宅基地作为墓地的现象更为突出，由此引发的纠纷也更为复杂。
1、由于农村墓地缺乏相应审批手续及合法使用的证明，加之墓地所占用的集体所有土地的使用权权属不明，导致圈地现象的发生，进而由圈地引发一系列纠纷。主要纠纷存在于所圈之地占用了村间道路，影响村落规划与发展，而要求迁坟对于墓地占有家族而言实属大不敬，使得村落规划与发展陷入困难境地，引发官民矛盾。此外，由于圈地行为的任意性，相邻的两个墓地家族亦会发生争执，如若争执得不到妥善解决，诉诸暴力就成为大部分占有人的首选，不必要的伤亡也随之发生。
2、由于云南省农村地区大部分为山区，而农民的农用地大部分位于各村落有很长一段距离的山间。近几年随着外出务工的农民数量逐渐增多，闲置的耕地也越来越多。如此一来，大多数农民选择将自己对农用地的使用权“卖”给他人作坟地。然而，根据我国现行法律法规规定，只对城市经营性公墓的买卖作出了明确的规定，而对农村墓地的买卖使用作出了限制性的规定。进而，导致了农村墓地买卖纠纷多发的现象。
3、政府机关殡葬执法与村民的纠纷。行政机关与丧主之间的纠纷客观是存在的，只不过没变成公开的冲突。两者之间的冲突主要在民众与国家政策的对抗上，再者由于云南大部分农村地处山区，存在“死人与活人争地”的极端现象较少。政策的执行过程中出现了偏差、缺乏实际的人文关怀。
纠纷得不到妥善的解决就必然引发更深层次的矛盾，由于农村墓地引发的纠纷与传统观念和风土人情有很大的关系，处理不当将会使村与村之间、村民与村民、官民之间的矛盾愈演愈烈。
三、云南省农村墓地纠纷的法理分析
（一）农村墓地保护的必要性
保护墓地权益是尊重和保障人的人格尊严。在清明节、春节等节日里，我国有扫墓祭祖的习俗。人都终有一死，如果对死者安葬之地得不到有效地保障，又怎能对生者人格尊严的保障。在我国，大多数人虽然都是无神论者，但对于先辈先的崇敬之情，可以说已经变成为一种习惯信仰。如果自己先辈死后的“安身”之所遭到破坏，一定会发生较严重的暴力冲突，对墓地的保护是保障人的人格尊严里不可或缺的一环。
对墓地权益的保护既是宪法要求，又是保障人权的题中之义。我国《宪法》在第33条规定了国家尊重和保障人权；在第36条规定了宗教信仰自由；在第38条规定了人格尊严不受侵犯。如上所述，维护人的尊严和尊重人格自由发展，是我国宪政制度的核心价值，也是宪法规定基本人权的目所趋。生者尊严的保护会反映到死者尊严之上，外在主要体现在对墓地的完整不可侵犯性的保护
（二）农村墓地法律属性
同生者居住的“阳宅”相对，墓地又称为“阴宅”，是死者的“住宅”，它是连接生者和死者关系的特殊客体。我国现行法律法规未对农村墓地的法律属性作出明确规定。但从《宪法》、《土地管理法》等法律法规可以大致厘清农村墓地的社会和法律属性。总的来看，“阴宅”与“阳宅”具有很大的相似性，农村墓地是集体土地使用中特殊的宅基地，归属于农村集体非农建设用地；同普通宅基地一样，它的所有权属于集体，由本集体村民按照规定免费取得长期使用权。
（三）农村墓地的社会功能
农村墓地是死者的灵魂所在地，寄托着生者对逝者的哀思，是农村宗教生活、“慎终追远”行为的场所，同样也是维系农民本体性价值的重要社会空间；再者，农村墓地也是维系乡村“文化网络”的重要手段，是维持集体社会团结的重要载体。在农村地区，家族成员去世以后只能且必须进入家族的共有坟地，如因违背了家族宗规而不能进入，就意味着失去了宗族成员资格，或将永远成为“孤魂野鬼”；而且在农村，墓地也是集体成员当前最重要的一种“隐性”社会福利和社会保障。
四、完善解决农村墓地纠纷的法律建议
（一）确立“以人为本”制度设计理念
“以人为本”，即一切从人出发，以人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体，以弘扬人的主体性和价值性，对人的权利的平等尊重和关怀为特质贯穿于农村殡葬制度涉及的每一环节中。对于农村墓地设施建筑的选址，应尊重村集体的风俗习惯及价值观，体现人与自然的和谐可持续发展。
（二）完善农村墓地法律制度
《土地管理法》、《殡葬管理条例》等法律法规未明确界定农村墓地的法律属性。首先，农村墓地是农村集体非农建设用地的重要组成部分，是农民一种特殊的宅基地，由奔集体农民免费取得长期使用权，是一种福利性生活用地。同时，应建立农村墓地的登记办证制度。墓地的相关使用人应在死者葬后到有关行政部门登记和办理“农村墓地使用证”。最后，应尽快在相应法律法规中明确农村坟地征收征用制度。
（三）改革农村殡葬制度应坚持可持续发展、维护公共利益的指导思想
当下在农村，坟墓占用了大量农业用地，出现了“死人向活人要粮”的现象，还给森林、草地等资源以及环境带来了负面影响。农村的陈规陋俗导致丧葬成本加大，成了村民的经济负担。为维护公共利益，根本的还是以坚持可持续发展为目的，推行“政府买单火葬”。政府买单能为殡葬改革的困境开劈一条新途径，从而有助于解决因农村墓地的使用引起的矛盾纠纷。
（四）转变农村殡葬行政执法方式
“法无明文规定即禁止”，殡葬行政执法主体的工作只能依法确定，不能越权违法或行政不作为，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，应建立权责明确、行为规范、监督有力的行政执法体制。落实到农村殡葬管理工作上，要结合村民法制意识普遍淡薄的现状，执法工作者要切实转变行政执法的工作方式，以教育为主、处罚为辅，倡导实行人性化执法。
（五）加强农村公墓的制度及设施建设
农村公墓的建设和管理取得良性循环，即需要国家机关把农村公墓制度及设施控制在正常合理的范围内。实行行政审批制，对未经批准的经认定为非法公墓的，坚决取缔，责令恢复地貌，没收非法所得；对违反规定，私自对外出售公益性公墓，由主管部门协同其他职权部门责令停止经营活动，没收违法所得；对于申请新建公墓或扩大公墓用地项目，一旦用地范围涉及到耕地，都应坚决予以禁止。
结语
农村墓地制度是我国农村土地制度重要的组成部分之一，与村民的利益息息相关。农村墓地使用权纠纷频繁出现，处理方式存在千差万别，根本原因即在于对农村墓地使用的认识模糊不清。关于解决农村墓地纠纷法律建议这一专题，还有许多问题需要进一步研究。笔者寄希望于众多学者加强对我国农村墓地纠纷的关注，切实加快我国专门农村墓地制度的出台，更好地解决农村墓地纠纷，维护我国农村稳定，加快城镇化建设步伐。（作者单位：云南财经大学法学院）
指导教师：高崇慧
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期刊类：
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