构建我国环境公益诉讼制度的法律思考
【内容摘要】 本文从国内环境公益诉讼的实践出发，分析了我国环境公益诉讼制度存在的问题，阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性及可行性，并通过比较的地方法借鉴国外环境公益诉讼的立法经验，提出了建立适合我国国情的环境公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。
【关键词】 公民环境权
环境公益诉讼
必要性 可行性 制度完善
引言
随着我国经济社会的快速发展，人民的生活水平已今非昔比，但与此同时人们的生活质量却受到环境问题的严重威胁，环境污染和环境破坏事件频繁发生，由此而引发大量的环境纠纷矛盾和冲突，给国家、社会和个人都造成了巨大损失。环境问题由于其后果的严重性、涉及范围的广泛性和不确定性，使得环境纠纷和其他纠纷相区别，传统的诉讼方式对环境纠纷的处理已力不从心，一种新型的诉讼方式——环境公益诉讼将应运而生。
一、环境公益诉讼一般分析
首先要明白什么是公益诉讼，公益诉讼通常被理解为以个人、组织或机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。因而，公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境收到货可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政主体而向法院提起的诉讼，即环境公益诉讼。环境公益诉讼的出现其实并非偶然，它是社会发展和政治法律思想革新的产物，有其深厚的法理基础。环境公益诉讼作为一种新型的纠纷解决方式，最早出现于美国，体现了个人本位向社会本位的转变，其产生与公民环境权有着密切的联系，有学者明确地指出两者的关系：“环境权是环境诉讼的理论基础，环境权理论包含环境受到侵害时公民或公众可以提起诉讼的内容，环境权理论与环境公益诉讼有内在的必然的联系：环境权与环境公益诉讼是互动的关系，环境权理论是环境公益诉讼的理论基础，环境公益诉讼是环境权的制度保障，实施环境公益诉讼是环境权的内在要求。”①
二、构建我国环境公益诉讼制度之必要性。
（一）、从社会背景来看
目前，在我国同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分严重。据统计，我国是世界上环境污染物排放量最大的国家之一，全国污染物的年排放量达4300余万吨；近日，《日本时报》发表一社论，每天有6000万中国人难以获得足够的饮用水，有六亿中国人每天喝的是受污染的水，近半中国河流遭受污染，中国1/3的耕地受到酸雨危害，土地沙漠化日益严重：未来20年里，有3000万中国人将因土地或水资源短缺而被迫迁居别地。此外，环保部最新数据显示，中国26％的环保重点城市和17％的地级市空气质量达不到国家二级标准，10％的耕地面积重金属超标，20％的水质为劣V类；温家宝总理15日在中南海紫光阁会见参加2011年中国环境与发展国际合作委员会的外方委员和代表时，就曾经指出：在高速发展的过程中，环境污染日益成为我们突出的问题。曾几何时，而对发达国家曾走过的“先污染后治理”的老路，我们一再告诫自己要引以为戒，但如今，污染问题已经严重影响到国家的可持续发展和人们的身心健康，我们应当采取更有力、更完善的措施保护环境，其中之一就必须要尽快建立我国的环境公益诉讼制度。
（二）、从法律背景来看
目前为止，我国已颁布环保法律超过20部，环保标准已颁布并施行的有439项，其中国家标准365项，此外还有大量的环保行政法规、部门规章以及地方性法规，我国的环境立法多之又多，且已形成环保法体系，但从国家和社会对政府环保工作和环境法律的要求和期望值，我国的环境质量并没有因环境法律法规数量的增多而相应改善，反而呈现的是:环境立法的增幅大增速快，但环境质量改善增幅小增速慢，这些主要在于法律多而缺乏系统和完整，主要表现以下三个方面：
1、社会环境公益对环境公益诉讼的现实需要。
传统诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样， ①周永 环境权与环境公益诉讼【D】 福州：福州大学法学院，2005年
但是公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？环境公益诉讼就是解决“公地悲剧”的一种救济手段。作为一种特殊的资源，环境一旦受到损害，会对国家的经济发展和稳定带来了巨大的障碍，而环境公益诉讼具有明显的公益性，它是为了保护环境公共利益的诉讼，且公益诉讼制度由于对原告资格没有过多的限制，任何组织和个人都有权对侵犯到国家利益、社会利益、公众利益的行为诉至人民法院，在一定程度上弥补了传统诉讼法制度的不完善之处。另外，传统私益诉讼一个重要特征是事后的惩戒和补救，而环境公益诉讼功能具有明显的预防功能，因为诉讼的提起不易发生实质性的损害为要件，即对环境公益的侵害不需要现实地发生，根据有关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，通过借助司法手段加以排除存在损害环境公益的潜在可能，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害，大大节约了社会资源。总之，为了弥补传统环境私益诉讼制度对环境公益保护的欠缺，确立公益诉讼已然成为诉讼制度发展的一般趋势，环境公益的司法保障由私益诉讼转向公益诉讼。环境公益诉讼制度的出现，既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破，也是对传统诉讼法律制度的超越。
2、贯彻公众参与原则的客观需要
我国环境保护法虽然确立了公众参与原则，赋予了广大公众参与环境保护的权利，并保障公民这种权利得以行使，但公共参与内容主要是检举和控告。从我国目前形势来看，仅凭单个公民或单位的微薄之力来对抗具有强大经济基础的大型企业，其弱势就显而易见。虽然有些环境破坏行为所造成的危害后果极大，但由于受害人众多，且对于一般个体的损害不大，这就导致了公民和单位检举、控告的积极性不高。又加上公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高，且我国又缺乏鼓励公众全程积极参与的激励性规定，公民的环境权很难得到保障。“原则上是软法，只有抽象的思想上的指导作用，没有具体的、可检查的约束力”这些是远远不够的，正如一学者所言“一项权利如果不能具体化或成为一项公民可以获得的权利，那么这些权利根本无法得到保障，它也仅仅只具有形式上的意义而不能具有法律权利的实质内容。”②尽管存在各种问题，我国环境保护法中的公众参与原则的立法一直以来都没有得到修改和完善并具体建立一些重要的法 ②吴忠梅《环境法新视野》中国政法大学出版社2000年版
律制度。
3、政府环保的法律监督机制亟待完善
对于与环境保护息息相关的行政决策和行政执法行为，法律监督和制约制度不够完善。2011年11月15日公开的《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》中，环境局副部长潘岳很明确地指出了，现行环保法在规范政府环境方面，存在的突出问题是地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为法律法规。的确，政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源，从震惊全国的“沱江水污染事件”和“松花江特大水污染事件”到由于政府不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，这些事件背后，大都与政府有着千丝万缕的联系。其实，造成这种问题的主要原因就是法律缺失，政府的环保责任成了一纸空文，而政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业法制的严重障碍。
三、建立环境公益诉讼之可行性
我国已经存在建立环境公益诉讼制度的基础，环境公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下两个方面：
（一）、公众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府的决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。目前，我国大约有1600多个环保团体了，比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等，赋予公民及环保团体诉讼的权利以维护环境公益是必须的。民众法律和环境保护意识的提高为环境公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
（二）、我国已存在大量有关环境公益诉讼的成功案例。
2005年4月25日，律师陈岳琴起诉北京市园林局，要求其根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准对华清嘉园绿化工程进行验收，并出具绿化工程竣工验收单。该案被告北京园林局出具的绿地率证明显示华清嘉园小区的实际绿地率仅有16．3％与开发商售楼书上承诺的41％相差甚远，与政府强制标准要求的底线30％也有差距。原告据此提出诉讼，后原被告双方在商议后签署了《和解协议》，被告北京园林局按照协议于2005年7月7日对华清嘉园小区绿地进行核查，并出具了《绿地验收证明》，该行政诉讼案最终以和解的方式成功结案。该案被认为是中国环境公益诉讼成功第一案，开创了中国环境公益诉讼的先河。又如，2010年11月，中华环保联合会联合贵阳当地的一家社团组织——贵阳公众环境教育中心，共同向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求判令一造纸厂停止排放污水并胜诉。 2011年1月，云南省昆明市中级人民法院对该省首例环境公益诉讼案件进行宣判:两家企业被判立即停止对环境的侵害，并赔偿400余万元。此案由昆明市环境保护局提起公益诉讼，昆明市人民检察院支持起诉。这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
四、美国环境公益诉讼制度之借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可借鉴的经验。其中，美国是在世界范围内较早确立环境公益诉讼制度的国家，该制度在美国取得了很大的发展，在美国适用公益诉讼审理的案件范围也较其他国家更为广泛。
在美国法律制度体系中，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼，要求违法排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失; 敦促联邦环保局和各州执行其法定义务，加强环境管理。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。
从美国的环境诉讼发展来看，“公民环境诉讼的原告资格认定标准经过了一个从法律损害到事实损害，再到联合诉权的过程，最终尝试赋予自然物诉权”。 2004年，美国联邦第九巡回上诉法院审理了“鲸鱼社区诉布什”一案，该案通过系统回顾美国公民环境诉讼资格的发展历程，表明以诉权为典型的自然物法律权利是个似是而非的争议。赋予自然物诉讼资格，一方面能够减轻环境公益组织 ③
③谷德近 《美国自然物诉讼的实践功能》，《政治与法律》2009年12期
证明其损害的举证负担。另一方面，在环境保护组织根本无法证明其损害的情形下，环境保护组织可以自任自然物的代理人，从而满足诉讼资格关于损害的要求。
2005年吉林石化双苯厂发生爆炸后，贺卫方等和鲟鳇鱼、松花江、太阳岛作为共同原告，提起涉及自然物诉权的环境侵权诉讼，这是在1972年美国学者斯通首倡自然物应有法律权利后，我国首次以诉权形式尝试自然物法律权。目前，我国的诉权认定标准还处于法律损害的阶段，确立事实损害标准和联合诉权规则，已经成为我国环境法律实施的现实制度需求。借鉴美国的自然物诉权尝试，通过宽松的利害关系检验标准，赋予环境公益组织诉权，不仅不会造成诉讼泛滥，而且会大大有利于环境执法。
实践早已证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中精华，例如原告资格认定及自然物诉权的尝试，并与我国的国情和本土资源相结合，建立适合我国国情的环境公益诉讼制度。
五、我国环境公益诉讼制度构建之建议
这次的民事诉讼法修正草案增加了公益诉讼制度，条文中规定了“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这说明对公益诉讼的大门已经敞开，也即环境公益诉讼有了法律的初步法律保障，但是民诉法修正案否定了公民个人的公益诉权，同时，公益诉讼的受案范围、诉讼程序、诉讼滥用的防范、证明责任等都没有一个具体明确的规定。可见，环境公益诉讼制度的建立并不能单单寄托于此次的民诉法修改，其制度仍然有研究的价值，那么要继续推动环境公益诉讼在我国的完美实现，在制度的完善上我们需要：
（一）、坚持扩大环境公益诉讼原告资格。我国《民事诉讼法》规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。《行政诉讼法》也规定只有行政相对人认为行政机关行使的具体行为侵犯了其具有可诉的利益时，才具备提起行政诉讼的主体资格。所以当侵犯环境公共利益的行为发生时，公民提起的公益诉讼在司法制度便处于进退两难的局面。 “谁有权代表环境公益提起诉讼，是建立环境公益诉讼的基础。”学者吕忠梅认为，建立环境公益诉讼制度首先要确立环境公益诉讼的原告资格。由于环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，起诉的原告资格必须先突破我国现有的诉讼法律中“直接利害关系”的限制，实现原告的扩张。根据我国《中华人民共和国环境保护法》第六条之规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对环境污染和破坏环境单位和个人经行检举和控告。控诉权不仅仅是一种宣告的权利，更是一种诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权，而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境而设置的程序制度，就应体现其社会性、公共性，允许更广泛的、更能带表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。但是，此次草案把原告资格定位在“有关机关、社会团体”，直接忽视了公民个人的公益诉权。若是出于公民滥诉的考虑的话，我国完全可以建立限制滥诉制度，这在国外早有成熟的司法经验和技术的有效规制可以用来借鉴，通过法院对严重滥用、误用公益诉讼还可以给予一定的处罚，滥诉情况是可以解决。
（二）、明确环境公益诉讼的范围。对环境公益利益的损害，既可能是一般民事主体所为，也可能是行政主体所为，因此，环境公益诉讼可根据可塑性对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。其中，环境民事公益诉讼主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。行政机关不当作为、当作为而不作为等致使环境公益受损，应纳入环境行政公益诉讼的受案范围。
（三）、建立环境公益诉讼保障制度。环境公益诉讼制度的有效运行，需要建立相关的配套制度来保障。吕忠梅在此次诉讼法修改中建议，建立鼓励公众参与的制度，在环境公益诉讼费用上，应由国家承担法院审理案件的菜贩费用，实现审判成本的公共负担；其他诉讼费用，如律师费用、鉴定费用等，仍应由败诉人承担。同时，应考虑建立由国家对胜诉原告给予适当物质利益补偿机制。在举证责任上，环境公益诉讼的原告一般举证能力较弱，在立法上应减轻其举证责任的负担，在一定程度上实行举证责任倒置。在诉讼时效上，本人认为应当不受诉讼时效期间的限制，因为公益诉讼是保护国家利益和和社会公共利益的救济渠道，应当是侵犯国家利益和环境公益的违法行为在任何时候都能受到法律追究。 (四)、案件的判决由法院直接执行。基于对国家利益和社会公共环境利益的保护考虑，法院应当对生效的裁判文书直接执行，而不是像一般民事诉讼案件一样有当事人自愿履行拒绝履行由原告来申请强制执行。这是由环境公益诉讼的特殊性决定的。 结语
随着社会的发展，保护环境任务的加重，在我国建立起一个规范、统一的环境公益诉讼制度，已成为社会各界共同的呼声，同时也是大势所趋。我国应当在经济高速发展和环境保护浪潮的大背景下，借鉴国外环境诉讼先进制度，尽快建立符合我国实际满足现实需要的科学的环境公益诉讼制度。
参考文献：
1、新华网http://www.daodoc.com
3、朱谦 著 《环境法基本原理——以环境污染防治法律为中心》，知识产权出版社，2009年版
4、别涛 主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年版
5、吕忠梅《环境法新视野》
6、王曦《 美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年版
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