农村基层组织建设问题与对策研究
一、农村基层组织面临的新问题
改革开放以来，农村社会发生了翻天覆地的变化，农村基层组织在领导农村社会变革进程中作出很大的贡献。但伴随着农村经济体制改革和农业增长方式的深刻变革，农村基层组织建设出现了许多与新形势、新情况难以适应的新问题、新矛盾。通过调查，笔者认为，这些问题主要有：
（一）农村基层组织的工作环境和自身活力与农村社会迅速发展的客观要求不适应。
1、乡镇党委工作环境有待改善，管党责任制还需要进一步落实。一是乡镇负债问题比较突出，影响了乡镇党委的作用发挥。据常德市调查，全市80%以上乡镇有不同程度负债，有的负债额度比较大。该市鼎城区2000年底乡镇负债总额达4.65亿元，平均每个乡镇1409.1万元。由于乡镇负债重，一些乡镇领导为保工资、保运转而到处“找钱”，抓农村党建工作，投入精力不多。二是乡镇政府职责与职权不够配套，影响到了乡镇党委的管党职责的落实。随着近些年改革的深化，乡镇政府的职权在不断调整，有一些部门划为条条管理，乡镇政府的职权比过去要弱一些。如乡镇七站八所名义上是乡镇工作部门，但实际上乡镇党委、政府难以统一指挥和调度，对一些重要站所，既无工作考核权，也无人事调配权，难以发挥一级政权的作用。而乡镇党委、政府承担的工作职责又比较重，这样势必使乡镇党委、政府感到自身调控的手段不够，一些工作很难办，从而影响到乡镇党委、政府的作用发挥，也影响到乡镇党委管党责任制的落实。三是乡镇党委、政府工作负荷重，抓党的建设的精力不够。随着社会的不断发展，乡镇党委、政府工作领域不断拓展，担负的工作任务也越来越多，工作负荷越来越重。特别是随着农业产业结构调整的深入，乡镇党委抓党建的工作重心、工作方式、方法都面临着新的转变，乡镇工作的难度进一步加大。比如说“财政税收、计划生育、综合治理”三个量化的一票否决客观上要求乡镇党委、政府投入大量的精力，而对基层组织建设很难有足够的精力去抓落实，常常疲于应付检查，乡镇党委自身积极主动地抓党的建设的力度不够。
2、对村干部的有效激励机制有待进一步完善，村党支部的活力需要进一步增强。加强党的基层组织建设，村党支部建设是最基础的建设。但由于经济基础等客观原因，目前对村干部的激励机制还不够完善，特别是村支书难选、难稳定的问题还比较突出，村党支部的活力还有待增强。在有的地方，尚有10%左右的村党支部难以选出比较合适的支部书记，即使选出了，村支书也难以稳定。据对湘西自治州农村192个村的调查，1999年以来，就有21个村的村支部书记、村主任、秘书轮流坐庄。有一个村一年内就换了4个村支部书记。这方面存在的主要问题，一是对村支书的激励措施缺乏，村支书工作积极性不高。从政治上讲，由于村支部书记不能进入国家公务员队伍，且随着乡镇机构改革进一步深化，人员要精简，村支书从整体上纳入公务员系列目前不大可能。从经济上看，据对郴州、常德、岳阳、邵阳等地调查，村支部书记年报酬大多在2000-3000元之间，且有些地方还不能及时兑现。湘西自治州有的村支部书记年报酬最低只有200元。由于政治上无奔头，经济上无想头，造成了农村支部书记很难安心，队伍难以稳定。据华容县对466名党支部书记调查，安心工作的只占60%。二是素质偏低，能力缺乏。据岳阳市调查，全市3186名村支书，中专以上文化的只有179人，思想观念比较陈旧，缺乏抓好支部建设的知识、能力和水平。三是村党支部缺乏增加自身活力的经济基础。据怀化、益阳、永州等地调查，仍有70%左右的村没有固定集体收入，无钱办事。这样就客观上影响到农村基层组织建设的各项措施的落实，村级组织的活力就难以增强。
3、农村党员队伍结构不尽合理和素质偏低的现状，制约了基层组织活力的发挥。由于各种原因，目前农村党员队伍结构和整体素质与社会主义市场经济发展的要求还不相适应。一是年龄偏大素质偏低。据邵阳市调查，50岁以上的党员占农村党员总数的51%,30岁以下的仅占7.8%。二是连续一年不过组织生活的党员占总数的21%，不主动交纳党费的占22%，不发误工补贴就不参加党组织活动的占26.4%，发了误工补贴也不去的占2%。相当一部党员平时不看书，不看报，对党的方针政策知之甚少。三是发展经济的能力不强，党员先进性发挥不足。据对益阳某村调查，全村经商办企业的农户共70户，其中党员仅3户，家庭财产在10万元以上的有10人，没有1人是党员。在“你认为农村党员先锋模范作用发挥得怎样”的问卷调查中，有48%的人认为“一般”，21%的群众认为“与普通人一样”，有2%的人认为“比群众还差”。
（二）农村基层党组织的领导能力、执政水平与推进农村民主政治建设的客观要求不适应。
1、部分农村基层组织对村委“直选”经验不足，领导能力比较弱。不论乡镇党委还是村党支部对“直选”都存在经验不足的问题，往往容易走向两个极端。一是在极少数的村“直选”失去控制，“直选”的质量得不到保证。常德市安乡、桃源等县出现劳改犯、恶棍当选村干部的情况。二是有少部分乡镇或村对待“直选”的工作方法简单，不依法办事，侵害了群众的民主权利。据常德市调查，有些乡镇指定候选人，有的在分工上排斥“直选”干部。
2、党的基层组织对“直选”干部的教育、管理和监督还有待加强。有的“直选”干部上台后干不好又不辞职，有的不想干，有的想干又不会干，有的“直选”干部跟支部对着干。对于这些问题，有些乡镇党委抓得不力，措施不硬，管理不严。村党支部与村委会的关系尚未理顺。据常德市2000年组织的一次村支两委关系协调状况调查，严重不协调的有235个，占全市行政村总数的5.56%。
3、有些乡镇党委和村党支部在实际工作中还没有完全从过去注重行政命令转变到引导、教育、服务上来，党组织的意志不能很好变为群众的自觉行动。
（三）农村党员的发展、教育管理和村级干部队伍建设与农村劳动力流动的形势不适应
据对类底市的调查，该市总共只有300多万人口，但离开本土外出打工经商人数2000年底已达60万人，占到了总人口的20%。这些人员外出时间少则几月，多则几年，平时和村支部缺乏联系，村支部也无从对他们进行教育培养，使这些人无论在空间上还是在思想感情上与村支部产生了较大距离，积极向党组织靠拢的人极少。据常德市对15个乡镇抽查，在3276名长期外出打工者中，多次申请入党的只有2人，有过申请的只有9人，从未申请过的3265人，向党组织靠拢的比例只有0.3%；大批农
村劳力外出，使农村党支部周围失去了一个先进群众群体，农村党支部工作失去了强有力的支撑。据常德安乡县统计，2000年全县外出务工党员约1500名，占农村党员总数的30%。据娄底某县抽样调查，在抽查的100名外出党员中，主动和村支部联系的只有7人，其他的则不按期交党费、不过组织生活、不向党组织汇报思想。流动党员遍布四面八方，分布广，流动性大，除非他们主动和村支部联系，否则村支部无法对他们进行教育和管理。
同时，大批青壮年劳动力的流动，直接造成了村干部队伍的不稳定和后继乏人。有许多村干部由于经济或其他原因选择弃职外出打工。据龙山县对18个村调查，1998年至2000年，三年共有47名村干部，外出打工，占村干部总数的52%。据吉首市对192个村调查，有56个村村主任难选，占总数的29.2%。村支两委后备干部不足，班子难配、队伍不稳已经成为农村基层组织建设亟待解决的突出问题。
（四）农村基层党建活动的内容和方式与农村党员思想和生活方式变化的要求不适应。
1、活动的针对性有待进一步增强，特别是要进一步贴近农村经济发展和农民致富奔小康的客观要求。调查中发现，一些基层党组织对市场经济条件下如何开展党建活动缺乏经验，活动缺乏针对性。
2、活动的组织形式要进一步务实，避免形式主义。少数基层党组织特别是主要负责人开展党建活动的出发点出现偏差，有的比较注重于活动形式，重数量上和形式上的规定，重活动名称的变化，务实不够。统计数字很可观，形式上也轰轰烈烈，其实是花架子。
3、活动效果的检验，要坚持“群众满意”的标准。开展党建活动，提高了党组织的活力和战斗力，党员能更好地发挥作用，促进了改革、发展和稳定，“干部受教育、农民得实惠”，群众拥护和欢迎，才是效果好。
（五）农村思想政治教育有待进一步完善，宣传教育形式要更加多样化，为农民群众所喜闻乐见。
开展农村思想政治教育是农村基层党组织的一项重要任务。随着形势的发展，这项工作从内容到形式都还有待进一步完善。
1、内容上要更加全面，并把握好“度”。一是要注意防止对乡镇干部负面报道多，对农民本身存在问题讲得少的倾向。有些报道和作品对农村工作宣传存在片面性，看问题停留于表面，缺乏对农村工作深层的思考，把造成目前困难局面的责任大多加在了乡镇干部身上，对农民本身存在问题讲得少。乡村干部感到工作压力大，心中有怨气。二是要防止出现讲对农民权利的保护多而对农民应尽的义务宣传得不够的倾向。
2、要进一步探索思想政治工作的有效载体。一方面，目前基层党组织对农民进行思想教育的方式往往通过开群众大会或广播会来进行灌输，对农民缺乏吸引力。另一方面，随着农村文明程度的提高和农民文化需求的上升，农民群众所喜闻乐见的教育形式又相对匮乏。
二、对策和建议
（一）适应农村经济社会发展的新形势，积极探索农村党建工作的新路子
1、要进一步加强乡镇党委建设，把乡镇党委这个“龙头”舞活。农村乡镇党委处于基层工作的最前沿，在农村工作难度日益加大的情况下，一定要重视和加强乡镇这一级政权建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用。要积极推进乡镇机构改革，理顺乡镇管理体制，增强乡镇党委、政府领导农村经济发展的能力。通过乡镇机构改革，精简乡镇领导职数，提高队伍素质，建设一支富有生机与活力的乡镇领导队伍。要转变乡镇职能，切实搞好对农业生产的产前、产中和产后服务，充分发挥乡镇党委、政府在农业产业结构调整中的作用。要增强乡镇的调控权，改善乡镇财政收入结构，提高乡镇财政收入质量，增强乡镇财政实力。
2、要把全面抓村支部建设和抓农村小城镇、街道、社区党建工作结合起来。随着农村城镇化进程的加快，大批农民和农民党员涌入小城镇务工、经商和办企业，小城镇规模不断扩大，农村小城镇已经成为一个地方的政治、经济、文化中心。为此，已成一定规模的集镇要对辖区里的党组织和党员现状进行一次调查摸底，并在此基础上建立在镇党委领导下的二级党委，按属地管理和从业分类的原则，分别建立相应的党组织，统筹规划和部署农村城镇党建工作。
3、要注重从致富能手中的优秀分子中发展党员。要按“三个代表”的要求，扩大党在农村的群众基础，注重在生产大户、致富能手中吸收优秀分子入党。在发展党员上，要坚持江总书记所说的“吸收新党员的主要标准”，要注重群众公论，成熟一个发展一个，从源头上大力改善党员队伍结构和提高党员队伍的素质。
（二）适应农村经济发展和民主政治建设的需要，提高农村基层组织的领导能力和执政水平
1、扩大视野，拓宽渠道，选贤任能。农村基层干部选任要把选准乡镇党委书记和村党支部书记作为关键，把那些思想品质好、政治上过硬、会经营、善管理、讲奉献、能带领群众共同致富的党员干部选上来。要拓宽选人渠道，注重从致富能手、复员退伍军人、打工回乡人员、个体户、私营企业主、回乡大中专毕业生的优秀分子中选拔人才。对本地暂无合适人选的，可以采取公开选聘或从机关、企事业单位选派党员干部任职或挂职的方式选拔乡村干部，并注意搞好传帮带，培养当地的干部。要改进选人方法。积极采取委任和民主选举等方法选拔干部。村支部要大力推行“两推一选”办法，村委会要进一步完善推行“直选”做法。要通过多种选人用人方法，尽快建立一支优秀乡镇党委书记和村支部书记队伍，并通过他们带动一批贯彻执行党的路线、方针、政策的引路人，领导农民群众发展经济、脱贫致富的带头人，关心农村群众疾苦、大办实事好事的热心人，实事求是、作风正派、廉洁奉公的老实人。对有条件的地方，要积极探索农村干部职业化与非职业化相结合的路子。对部分村干部可以参照国家公务员管理，由县乡统一进行公务员式管理。其工资由基础工资、职务工资、责任工资、效益工资和奖金组成，并与出勤、绩效和村级集体经济发展情况挂钩。非职业化干部，则可采取误工补贴的形式，改过去的固定工资制为考绩工资制。
2、大力提高基层党员干部的素质，切实加强对农村外出务工党员的管理。一是切实抓好乡村干部实用技术培训。适应农村经济发展新形势，要突出抓好乡村干部实用技术培训，切实增强乡村干部“带领群众干”的能力。要在乡村干部中普遍实行岗位任职资格证制度。要制订出乡村干部实用技术培训考核办法，把能否取得实用技术考核合格证书与乡村干部的提拔任用结合起来，没有取得合格证的要限期补课，限期仍未取得的要劝其离岗。二是切实加强农村外出务工党员管理。组建外出务工党员移动党支部。对于外出务工地点相对接近、党员相对集中的，乡镇党委可以在党员务工地组建外出务工党员临时移动党支部，通过移动党支部延伸管理职能，加强对外出务工
党员管理。
3、建立激励机制，提高乡村干部的工作积极性。一是政治待遇要提高。要紧密结合乡镇机构改革，真正建立起能上能下的用人机制，对有突出贡献的乡镇干部要大胆提拔使用。要把担任过村干部作为培养乡镇干部的一条有效途径，鼓励乡镇干部到村级组织任职，出台从优秀村干部中选拔乡镇干部的政策，以激励村干部奋发上进。二是经济待遇要加强。要根据经济发展水平，从农村的实际出发，不断改善农村基层干部的经济待遇。有条件的地方对村干部可以实行工资由财政发放的办法，即村支部书记和村主任工资可以由县（市、区）财政统一发放。同时，建立健全在职村干部工资补贴最低基数保障制度、退职村干部养老金保障制度。三是工作环境要改善。上级党委要科学制订乡镇目标管理责任制，加强和改进乡镇干部的考核和评价制度，强化乡镇抓经济发展促农民增收的责任。对诬告、围攻、谩骂、殴打乡镇干部的案件，有关部门应当及时查处，维护乡镇干部的合法权益。
4、健全村支两委协作共事机制。一是明确村级组织之间的关系。强调村党支部是村级组织的领导核心，村委会等其他村级组织必须在党支部的领导下围绕自身职能各自章程开展工作。二是在村一级普遍设立“三会”，即村支两委联席会、党员议事会（党员大会）、村民代表会议（村民大会），并对各自职责明确规定，使村级各种组织有职有责，分工明确，运转有序。三是规范村级事务决策程序和议事程序。在村级重大事务决策上，坚持先党内后党外的原则，统一决策程序。四是要出台《“直选”村干部管理办法》，加强对“直选”以后村干部的管理。
（三）适应农村经济和社会深刻变革的要求，进一步探索农村基层组织设置的新途径、新办法。
一是要适应农业专业化生产的要求来调整党组织设置。从有利于组织区域化规模生产的需要出发，打破原来按村民小组和党员居住地设置党小组的传统方式，科学合理地设置党小组，更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
二是在行业协会中设置党组织。随着农村经济的不断发展，农村党员就业形式日趋多样化，一大批农民党员在致富过程中自发地形成了许多分工相对明确、经营相对集中的行业协会，为便于党员在行业协会中充分发挥作用，促进农村产业的发展，建议依托行业协会设置党的组织。以促进党员在农村经济发展中发挥带头富、带领富的示范作用。
三是探索以企带村设置党组织。一些乡村企业在市场竞争中，逐步与所在村形成了互为倚托、互相促进的互动关系，为进一步推进农业产业化，更好地形成区域优势，可以突破行业界线，将乡镇或者村级骨干企业党组织与行政村党支部合并联建，由企业党员厂长兼任村党支部（总支、党委）书记，在组织上村企实行统一领导。
（四）适应农村改革、发展、稳定的要求，着力改进和加强对农民的思想教育
要加强对有关农业、农村、农民方面的宣传报道工作的管理。一是要实行农村题材新闻、影视作品同级党委审批制度。凡涉农新闻，政策宣传、影视可规定均由党委宣传部门审核把关，防止多头宣传造成的混乱；二是在宣传内容上保持均衡性。特别在目前情况下，要宣传乡镇干部中的好典型，对农民要加强法制教育，增强他们的法制观念。积极引导农民加强自我教育和管理。要健全农村红白理事会、道德评议会、村民代表议事会、妇女禁赌会、赡养老人与协会等群众自我教育组织，充分发挥这些组织的作用，不断提高农民自我教育、自我管理的能力和水平。
