建立农村基层组织建设“三三制”模式的
探 索 与 思 考
中共襄樊市委常委、组织部长
刘仲初
党的十七届四中全会强调指出，要推进基层党组织工作创新，做好抓基层打基础工作，夯实党执政的组织基础。近年来，我们襄樊市着眼于创新农村基层党建工作体制机制，推行了以村级党组织、村民自治组织、集体经济组织设置和功能“三位一体”，村级重大事务实行党组织会议议事、村民（代表）大会定事、村民委员会理事的“三会治事”，新农村建设干群联动、工农联建、城乡联创“三联共建”为主要内容的“三三制”农村基层组织建设新模式，收到了较好的效果。
一、基本动因
襄樊是一个传统的农业大市，没有农村的科学发展，就没有全市的科学发展，而推进农村科学发展的关键，在于不断加强农村基层党的建设。近年来，我市坚持以“三级联创”活动为总抓手，以改革创新为动力，不断改进方式、丰富内容，着力研究解决农村基层组织建设的热点难点问题，农村基层组织建设得到不断加强。但是，面对新的形势和新的任务，也还存在一些与科学发展观要求不相适应、不相符合的问题。
1、农村基层组织的运行机制不能适应形势发展需要，基层党组织地位和功能弱化的问题比较突出。主要表现在：一是基层党组织设置不够优化。随着农村经济社会发展，各类专业合作社、协会等农村新兴经济组织、新社会组织不断发展壮大，广大农村青壮年在不同地区、不同领域之间频繁流动，基层党组织设置模式已经不能适应发展形势，以村为基本单位设置党组织的方式日益显得简单、落后，不利于扩大基层党组织的覆盖面，不利于发挥基层党组织的作用。二是基层组织的体制建设不够理顺。村党组织和村委会班子成员交叉任职的比例不高，在开展工作中不同程度地存在村“两委”班子不能和谐共处、相互扯皮拆台、相互对立的问题。三是农村党员干部队伍结构不合理。目前，农村党员干部队伍年龄偏老、素质偏低、能力偏弱的现象比较严重，不少党员干部难以发挥先锋模范作用，少数基层党组织软弱涣散，工作长期打不开局面，群众意见大。
2、农村集体经济非常薄弱，影响和制约了村级组织作用发挥。农村集体经济实力，决定着村级组织为民服务的能力。据统计，全市截至2008年底，有经营性收入的村只有903个，占37%，其中5至10万元的189个村，占7.74%；10万元以上的村81个，占3.31%。农村集体经济薄弱，致使农村基层组织在推进农村发展、加强农村公益事业建设上，只能是有心无力，长此以往导致农村干部既无心又无力，出现恶性循环。与此同时，沉重的债务包袱使农村基层组织负重难行，严重影响了农村基层党组织和基层党员干部在群众中的凝聚力和号召力，发展壮大农村集体经济显得尤为迫切。
3、建立村党组织领导的充满活力的村民自治机制具体实践还不够，需要不断探索推进农村民主政治建设的新途径。随着《村民委员会组织法》的颁布实施，以民主选举为突破的农村
民主政治建设不断推进，但总体来看还处在较低水平上，不尊重甚至剥夺村民民主权利的现象仍然存在，如有的村委会选举工作不按法定程序办事，没有充分体现群众意愿；有的重大问题的决定没有经过村民充分讨论；有的农村干部工作作风简单粗暴，强迫命令，影响农民经营自主权、侵害农民合法权益的行为也时有发生，影响了党群、干群关系；农村的民主意识在逐步增强，但民主素质普遍不高，不会行使民主权利的现象也十分普遍，有的甚至认为“和村里对着干”就是在行使民主权利。党的十七届三中全会《决定》再次强调，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，是一项重大任务。这种状况，需要我们不断探索建立村级民主运行的新机制。
4、加强农村基层组织建设的联动机制不够完善，与构建城乡一体的基层党建工作格局不相适应。统筹城乡发展，构建城乡统筹的基层党建工作新格局，是当前农村基层组织建设的工作重点。从党的十六届三中全会第一次正式提出“统筹城乡发展”的思路，到2005年中央又确定了“以工促农、以城带乡”的城乡关系大政方针，指明了农村发展的基本路径。但是，怎样实现统筹发展，怎样促进城乡党组织结对共建、互帮互促，怎样优化配置和整合使用各种资源，还缺少具体的抓手和载体，迫切需要我们不断地进行探索。
针对这些问题，市委高度重视，进行了认真研究，一方面深入查找问题的原因，找准症结；另一方面组织专班对保康县尧治河村、谷城县堰河村、樊城区施营社区等一批全国、全省先进基层党组织进行了深入剖析，找出了先进村存在的一些共同特点：一是有一个“能人”领头雁；二是有一个精简高效的组织构架，村党组织、自治组织和集体经济组织负责人实行了“一肩挑”；三是有比较稳定的村级集体经济收益；四是有一套民主管理的工作机制，全面实行村务、党务、财务“三公开”，推行重大事务党组织会议议事、村民（代表）大会定事、村民委员会理事的工作机制；五是有上级部门的大力扶持。在总结提炼基层经验的基础上，我们立足于创新体制和机制，提出了建立“三三制”农村基层组织建设新模式的工作思路。并经过一年多的试点探索，初步形成了“三三制”的农村基层组织建设新模式。今年5月，市委正式下发了《关于推行农村基层组织建设“三三制”模式促进农村科学发展的试行意见》，要求全市各地结合学习实践科学发展观活动，全面推行“三三制”。
二、主要做法
1、坚持因地制宜，循序渐进，逐步形成“三位一体”的组织构架。十七届四中全会《决定》指出，“符合条件的农村、社区、国有企业党组织书记，可以通过法定程序担任村委会主任、居委会主任、企业董事长”。我们在实践中也体会到，推行村级党组织、自治组织、集体经济组织设置和功能“三位一体”，有利于形成精减高效的组织构架，突出党组织的领导核心地位，强化村级组织的经济功能，凝聚农村发展合力，加快农民致富步伐。我们着重在三个方面推进“三位一体”：
一是抓住党组织书记这个龙头，着力建设高素质的农村党组织带头人队伍。市委出台专门意见，进一步完善村党组织书记选任、培训、管理和激励机制。在去年村“两委”换届时，全面实行村级党组织“两推一选”，在172个村推行了“一票制”直选，并先后从外出务工经商党员中选拔村党组织书记59人。扎实组织全市农村党组织书记集中轮训，广泛开展农村党组织书记“年初向乡镇党委、向全村党员群众做出目标承诺，年终述职后由乡镇党委考评、群众民主评议”的“双诺双评”活动。认真落实农村主职干部养老保险政策，继续执行市财政对农村党组织书记每年发放1200元生活补贴制度。通过加强规范化管理，全市农村党组织书记队伍的素质明显提高，结构更加优化。
二是创新党组织设置模式，完善基层治理结构。市委下发了《关于进一步优化农村基层党组织设置创新党组织活动方式的意见》，采取村+村、村+产业、村+社区、村+机关、村+企业、村+协会等多种形式，依托农村产业链、合作经济组织等建立各种类型的党组织1951个。在此基础上，积极动员村党组织书记竞选村主任，动员是党员的村主任竞选村党组织书记，
使村“两委”主职“一肩挑”的达到1463人，占60.9%，并通过法定程序，使村“两委”班子成员交叉任职达到4776人，占44.9%。
三是抓住农村集体经济这个关键，大力实施“兴村计划”。充分整合市直部门资源，加强对集体经济空壳村、薄弱村的扶持力度，依托农村现有资源，兴办经济实体，发展合作经济组织，增强村集体经济的“造血”功能。市委、市政府对村办企业在用地、项目规划、银行信贷等方面予以倾斜和扶持，对村级集体经济发展中形成的地方财政收入增量部分，按比例或全部返还。市财政和市管党费连续两年累计投入260万元，建立襄樊市“党内帮扶专项资金”，重点扶持城乡基层党组织和党员创业发展。目前，全市农村已兴建各类经济组织1450个，集体经济呈现出良好的发展态势。我们以此为契机，在有经济实体的村，注重把“两委”班子成员推选为经济组织负责人，使全市村党组织、自治组织、经济组织实现“三位一体”的村达到1579个，占67.3%，其中村党组织书记、村委会主任和集体经济组织负责人“一肩挑”的村达到361个。
2、坚持适应形势，扩大民主，逐步完善“三会治事”的运行机制。打造推进基层民主政治建设平台，保障党员和村民的民主权利，是加强党内基层民主建设的客观要求。通过完善“三会治事”机制，进一步规范运行程序，既做到加强党的领导，又充分体现村民当家作主；既防止过度民主，议而不决，又防止家长式领导，独断专行，充分保障基层党员群众在加快发展、促进和谐中的话语权和决策权，调动他们的发展积极性和创造性，形成良好的发展环境和良性互动的干群关系，实现党的领导、依法办事和村民自治的有机结合。
一是明确界定“三会”的职责范围。村党组织会议议事，实施决策的组织权，对村级重大村务进行讨论研究，提出主导性意见，确保要事能议、要事必议，使村级党组织由过去包揽一切转到把方向、管大事上来。村民（代表）会议定事，实施决策的表决权，对党组织会议提交的决策事项，召开村民（代表）大会进行表决，确保议而能决，提高决策的民主化程度。村民委员会理事，实施决策的执行权，负责组织落实村民（代表）大会表决通过的具体事项，确保决而能行。
二是不断建立健全配套制度。在建立基本议事决策架构基础上，我们进一步完善党员（代表）大会、村民（代表）大会等各项制度，完善村民自治章程和村规民约。进一步健全监督机制，成立村民监事会，对决策和实施情况进行监督。全面推行农村资源、资产、资金“三资”委托代理服务制度，建立了农村党组织书记任期和离任经济责任审计制度。坚持党务、村务、财务公开，加大民主评议村干部力度。深化“说事”制度，建立了通畅的群众诉求和意愿表达机制。
三是加强民主法制宣传教育。通过采取党校培训、组织民主法制宣讲团、党员群众大会、驻村工作组进村入户宣传等多种形式，加强民主与法制宣传教育，不断增强基层党员群众的民主意识和法律意识。充分借助农村现代远程教育平台，开通运行农村远程教育网站，使农村党员、群众受教覆盖率达到96%。
3、坚持城乡互联，结对共建，加快建立“三联共建”的保障体系。实行干群联动、工农联建、城乡联创、共建社会主义新农村，既符合中央提出的“以城带乡、以工促农”的战略部署，又符合省委关于“城乡互联，结对共建”的基本要求，也是我市统筹城乡发展的具体实践。
一是深入开展“城乡互联共建”活动。上半年，组织971个市县两级机关、416家企业、917个乡镇机关和部门与村（社区）结成帮扶对子2304个。为强化城市党组织的帮带责任，市、县两级“城乡互联共建”工作队队长，是党员的全部兼任了所驻村的党组织第一书记。截至目前，全市结对共建单位共募集村级建设资金6168.4多万元，通过以商招商等办法，帮助村级组织引进规模工业企业45家、农业发展项目1161个。
二是鼓励企业和农村结对发展。大力开展“民企联新村”活动，积极引导和组织企业与农村
结对发展、合作开发。重点扶持农业产业化龙头企业做大做强，今年投资过亿元的13个重点项目进展顺利，奥星粮油、万宝粮油、金华麦面、襄大农牧、梅园米业等产业化龙头企业销售收入稳步增长。鼓励企业投资或参与农村公益事业建设，兴建农业产业基地和产品加工基地，实现双向受益，互利共赢。目前，有120多家企业与村签订了联手发展协议。
三是不断深化农村党的建设“三级联创”活动。市委下发了《关于围绕扎实推进社会主义新农村建设，进一步深化农村党的建设“三级联创”活动的实施意见》，按照“五个基本建设”的要求，积极探索行之有效的活动形式和载体，丰富了“三级联创”活动内涵，提高了我市农村基层组织建设的整体水平。
四是积极构建城乡统筹的基层党建工作新格局。重点从组织设置、活动方式、党员教育管理等方面加大创新力度。建立健全了城乡一体的党员动态管理机制，全市建立流动党员党组织53个，流动党员服务中心4个、各类流动党员服务站35个，网络流动党员4580名。健全了城乡党的基层组织互帮互助机制，深入开展农村经验进城区、城区经验进乡村活动，通过互动互补互促，实现城乡共创共享共荣。
三、初步成效
推行“三三制”模式在我市的实践证明，它是新形势下加强农村基层组织建设的一项成功探索。
1、农村基层组织架构更加精简高效，行政效率进一步提高。通过实行村级党组织、村民自治组织、集体经济组织“三位一体”，符合基层工作实际，突出了党组织的领导核心地位，消除了各自为政、推诿拆台等现象，提高了决策和执行效率；同时，精简了干部职数，大大减少了办公经费及其他非生产性支出。不少党员群众积极反映，搞“三位一体”就是好，现在村“两委”之间争权力、搞内耗的现象没有了，村干部们把心思和精力都集中到发展上来，农村的发展更有希望了。
2、农村集体经济得到发展壮大，基层党组织的凝聚力战斗力进一步增强。据初步统计，今年以来全市共新增集体经济组织308个，村集体经济新增总量达到9086万元，成为我市农村经济发展新的增长点。村级集体经济得到发展，村级组织为民办实事的能力得到增强，村级公益事业建设有了保障，群众反映强烈的一些“老大难”问题得到了较好的解决。一些村还能够向老年人发放养老金，农村基层组织在群众中的威信明显增强。据了解，全市农村广大农民群众向党组织递交入党申请书的热情高涨，农村党员发展总量与去年相比有了大幅度增长。
3、密切了党群干群关系，农村社会和谐稳定进一步巩固。通过实施“三会治事”，充分尊重农村党员、群众的主体地位，维护党员、群众参与决策、监督的合法权益，从而拓宽了村党组织与党员、干部与群众沟通的渠道，及时化解了农村工作中的一些矛盾和问题。特别是一些与基层群众息息相关的热点、难点问题，通过进入民主决策程序得到有效解决，有力地维护了农村的和谐稳定。今年以来，村级组织共召开党组织议事会、村“两委”班子商议会、党员大会和村民代表大会23665次，研究决定村级重大事项4252件。
4、推进了社会主义新农村建设，群众增收致富步伐进一步加快。“三三制”的实施，充分调动了广大基层组织和农民群众的发展热情，激发了农村发展活力。今年新增农村专业合作社和农业产业协会230个，农村产业结构调整步伐加快，农民收入快速提高，村容村貌也得到了较大改善。据统计部门统计，全市上半年农民人均现金收入达到2366元，同比增长19.2%。
四、几点启示
推行农村基层组织建设“三三制”模式的实践，带给我们一些有益的思考：
第一，要坚持把创新工作机制作为加强农村基层组织建设的根本，与时俱进，常抓不懈。加强和改进农村基层组织建设是一项长期的战略任务，需要我们适应形势发展变化，积极创造更加贴近基层实际、更加具有地方特色、更加富有成效的工作机制。四中全会强调指出，加
强和改进新形势下党的建设，要在以科学理论指导、科学制度保障、科学方法推进党的建设上见到成效。实践证明，推行农村基层组织建设“三三制”模式，在组织构架上，有利于加强党对农村工作的领导，有效整合农村党建资源和发展资源；在民主运行机制上，能够积极推进村级决策的民主化和科学化，有效促进农村干部领导方式和工作作风的转变，增强村级组织的整体合力；实行“三联共建”，则体现了调动人民群众的积极性和充分发挥党员先锋模范作用有机结合，体现了以工促农，工业反哺农业，农业保障工业，有利于构建城乡统筹的基层党建工作新格局。
第二，要把增强村级集体经济实力作为加强农村基层组织建设的关键，因地制宜，丰富途径。科学发展观的第一要义是发展。加强农村基层组织建设，必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，始终把推进农村科学发展放在首位，有效整合城乡各类资源，组织、动员广大党员、干部、群众投身到农村的改革发展中来，不断提高农村经济社会发展水平，特别是发展壮大村级集体经济，不断提高农村基层组织为民办事的能力和实力。要进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面，加大村级集体经济组织和各类新型合作经济组织的组建力度，强化集体资产的管理和经营，积极推进土地流转，走集约化、规模化的产业发展之路。要坚持因地制宜，紧密结合当地的自然条件和资源条件，选准集体经济发展项目，走各具特色的强村富民之路。
第三，要把推进基层民主政治建设作为加强农村基层组织建设的重要内容，明确职责，稳步推进。基层民主政治建设，是实行依法治国、民主执政的基础。新农村建设不仅要让农民在经济上致富奔小康，而且要尊重农民的民主权利，从政治上保证农民真正当家作主。当前解决村党组织和村委会关系不协调的问题，关键在于依法明确村级党组织和村委会的职责，规范重大事务的决策和管理程序，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。既要强化村党组织领导核心地位和主心骨作用，也要注重依法依规办事，积极支持村民自治组织、经济合作组织及其他各类组织依法依规、独立大胆地行使职权，富有成效地开展工作。特别是要注意扩大民主，积极推行党务公开、村务公开、财务公开，实行民主管理，加强民主监督，通过基层党内民主引领和带动人民民主，充分发挥农村党员、群众在管理党内事务和村级事务上的主体作用，有效地凝聚推进社会主义新农村建设的强大合力。
