服务意识与责任意识---行政管理体制改革中的关键一环
天津师范大学 王涛 法学院 07224014 引言
近来，行政管理体制改革的呼声又日渐高涨，转变政府职能，建设服务型政府的报道不断见于报端，并体现在了国家和政府的报告和决议中。在十一届全国人大一次会议上温家宝总理作的政府工作报告中指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节，是政治体制改革的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求，”形成“权责统一”的行政管理体制，国务院机构改革也主要围绕转变职能，“加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系”展开的。
从政府报告中我们可以很清楚的感觉到国务院要建设服务型政府的决心，我国从改革开放以来进行了五次大的政府机构改革，可以说历次的机构改革都取得了一些成效，但也出现了很多的缺陷，而最大的教训就在于，忽视了政府的社会管理与公共服务职能。特别是2003年抗击非典以后，政府机构改革出现了一个转折点。之后的政府机构改革，提出了以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径的思路。正是在这个意义上，党的十七大报告中提出，“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。可以说2003年以前的改革开放时期，政府充当的只能是既创造环境，又在直接创造财富；那么在新的时代发展对政府提出了新要求，这也是今后政府机构改革的基本思路，即“政府创造环境，人民创造财富”。
同时，政府工作报告中也提出建立“权责统一”行政管理体制的要求，即政府的权力和职责要相适应，这是行政权力或国家权力的特点，权力人按照法律的有关规定行使权力，同时又要承担责任，有多大的权力就要有多大的职责，权力多于职责就会导致权力集中容易滋生腐败，职责多于权力则会弱化了政府的社会管理和公共服务的职能，使政府畏首畏尾不能充分发挥政府的职能作用。权责统一包括两层含义：一是权力人的行为违反了法律规定必须承担违法责任；二是权力人必须行使权力，不作为也要承担责任。在我国这样一个深受传统的官本位思想影响的背景下进行的行政体制改革可能更应当注重权力的限制和职责的明确界定，加强责任意识建设。
按照马克思的唯物辩证法理论，意识能够指导实践，实践又反作用于意识，使意识
不断完善和向前发展，更好的指导实践。建立服务型政府更多的是针对行政机关的外部行政行为而言的，在这样的实践中我们更应当强调意识的指导作用，为公众提供更多的公共服务，建立服务型政府必然要加强国家公务人员的服务意识，同样在进行行政管理体制改革的过程中也要同时注意到行政机关行政行为内部控制的强调，即加强国家公务人员的责任意识，两者不可偏废，他们共同作用于国家公务人员的思想意识领域，促进行政管理体制改革实践不断向前发展。
一、公共服务意识是建设服务型政府的根本意识保障。
行政人员的公共服务意识,是指“各级政府部门的行政人员在行政活动中,以维护和实现公共利益为基本职责,具有愿意扮演好服务者角色,自觉主动地为社会、公众提供良好服务并承担服务责任的认知、思想和理念。”[1](P31)行政人员公共服务意识的增强和有效树立,对于政府的行政管理体制改革，对于建设服务型政府目标的达成,都具有重要意义。
（一）加强行政人员的思想道德意识
行政人员首先是作为社会的一个成员而存在的，所以应当具备基本的道德意识，这也是达到其他思想要求的基础。其次行政人员还要具备基本的思想基础，坚持社会主义制度，坚持法治的理念，坚持以人为本，坚持权利本位，为广大的人民群众谋利益都是建设服务型政府的基本要求。“为了提高行政人员行政人格的层次，应考虑将公务员思想教育和道德要求与各种具体行政管理制度，各种有关法律，各级政府颁布的各种行政法规等有机结合起来，其主要作用在于通过法律法规或制度形式要求行政人员履行道德义务，约束其不道德行为，加强对公务员的监督必要时对其实行道德惩戒，促使行政人员队伍思想道德素质的整体提高。”[2](P7)从理念上更新自我，从角色上改变自我，加快实现从过去的习惯于充当“运动员”和“裁判员”转变为充当合格的“服务员”的进程。
（二）建立健全公务员权力约束双重机制
目前不少地方政府已建立了一整套行政管理内部机制，这固然是必须的，但是要建立健全司法监督机制，行政机关的内部监督约束机制是远远不够的，要充分发挥人民群众的监督，舆论的监督机制作用，进一步实现政务公开，提高或保证政府服务机制的可信度，提高政务运作的透明度，便于司法，公众，社会，舆论等方面的监督，解决公务员轻视、无视或蔑视现行服务性规章制度的问题。
（三）建立和完善“顾客”选择机制
把人民群众看作“顾客”才能使得行政人员更能摆正自己的定位，这种机制的优点就在于：一是有助于政府部门树立顾客至上观念，优化政府服务质量，按照顾客的要求提供优质的服务。二是有助于顾客对服务所拥有的选择权，使服务提供者面临激烈的竞争，以促进服务者不断地寻求减少成本，增进服务质量的手段。三是有助于对行业垄断的否定，有效地清除政府部门利用特权侵害公众利益，谋取不义之财的行业歪风。
（四）树立“以人为本”的理念
服务意识的核心的一点行政管理中做到“以人为本”。行政人员应始终维护最广大人民的根本利益，以服务人民为己任，这使政府每做一件事都要首先想到自己使人民的“公仆”。行政人员树立起对民众强烈的服务感和“以人为本”的理念，才能够在行政管理的过程中，消除掉那些积习很深的负面观念，如行政组织的自我中心意识，自我服务意识、漠视民众的诉求和曲解民意的思想。真正做到“权为民所用”，行政人员“以人为本”的理念是行使权力为人民服务思想的深化和发展。
二、责任意识是建立权责统一的行政管理体制的关键意识要素。
责任意识，“是指人们对自身行为负责的一种主观意识，是社会整体利益对个体的要求，也是促进社会整体利益实现的积极因素。”[3](P57)行政机关人员的行政责任意识，并不是一般意义上的责任感或责任心，而是更高理念层次上的，是他们负责任的做出行政行为所应具备的内在要求，是行政机关人员心理机制的一个重要组成部分，是实现责任政府的主体条件之一，是实现人民根本利益必不可少的积极因素。
行政责任意识是对责任行为的内部控制。相对于外部行为强调服务意识，这种责任行政意识可以视为行政机关人员对其行为的内部控制。实现行政管理体制改革，建立权责统一的行政管理体制，责任意识的建立是关键一环。正如有学者指出的那样，“公共行政责任性与道德之提升最终要依赖公共行政官员个人行动。”[4](P581)这就突出了有效地唤起内在责任意识的重要性，所以责任主体的内部控制就成为避免个人责任问题出现的必然要求。行政公务人员不仅不能推卸责任，更要善于尽职尽责，要以更高的责任标准和要求来维护公民群众的合法权益，实现社会的公共利益。总之，“负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种‘心理因素’。”[5](P141)因此外在的权责统一的行政管理体制需要内化为行政公务人员心中的良心和自觉，树立起责任行政的意识，才能真正发挥作用。
（一）树立敢于承担责任的意识
公共行政人员在执行行政任务的过程中，应做到刚正不阿、弘扬正气，具备一种敢于承担责任并认真负责的态度。自觉认识到自己应该承担的责任和义务，只要是属于自己职责范围内的事情，就要在工作过程中主动地承担责任，敢于承担责任，而不是想方设法地逃避或推卸责任。行政人员只有具备了这种敢做敢当的责任行政意识，才能够出色地完成行政管理的任务。不敢负责任，得过且过，整个政府就会失去生机和活力，人民权益也得不到维护、满足和发展。
（二）树立自觉接受人民监督的意识
要接受来自社会各方的监督，行政人员就要主动公开行政而不再暗箱操作。政府是人民的政府，公共行政人员是人民的公仆，一切行政管理行为的做出都必须接受人民的监督，向人民解释。因此需要在行政管理的过程中主动地向民众公开行为的依据、过程和结果，用公开、透明行政的意识代替暗箱操作的传统消极的行政意识。要做到接受人民的监督，还需保证人民在行政过程中的参与和获取信息，以制止并惩罚那些不负责任的行为。“公民要参与到政治和行政过程，以便能够惩罚那些不负责任、不能很好履行职责的人员，公民还要得到有关行政人员行为的信息，以便对他们负责任的情况进行评估。”[6](P630)实践证明，哪里的政务公开搞得好，哪里的政府在行政过程中就比较负责。反之，哪里忽视了人民的监督，哪里的腐败现象、侵害民众权益的现象就比较严重。
（三）树立法律至上和依法行政意识
事实证明，一些地方和部门出现的侵害民众权益的现象、行政人员任意行为的现象、市场秩序混乱、特大安全事故频发等问题，总是与这些地方和部门有法不依、执法不严直接相关的。依法行政是现代化法治国家政府行使权力时普遍奉行的基本准则。这无疑要求公共行政人员树立起依法行政的意识和法律至上的意识，在法律范围内负责任地行使自己掌握的权力。行政人员要具备较高的法律素养和依法行政意识，这是责任行政意识的题中应有之意。
（四）树立官民平等的意识
这要求行政人员去除根深蒂固的权力本位和官本位的特权思想，树立官民平等意识，以及在责任约束面前人人平等的意识。政府工作人员与普通个人之间是平等的，政府与个人之间的权利与义务、权力与职责是一致的。进一步说，行政人员手中掌握的权力最终是为了履行职责和尽到自己对人民的责任而起作用的。邓小平就曾经指出，不管
是领导、还是普通人，“都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”[7](P331)行政人员需要强化责任与权力对等的意识，在行使公共权力的时候牢记与权力并行的责任，维护行政过程中政府的权威和良好形象。
结语
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，深化行政管理体制改革势在必行。要实现十七届二中全会制定的“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，必须转变政府职能，提供优质公共服务，建立服务型政府，形成权责统一的行政管理体制，这首先需要我们从思想意识的高度审时度势，在先进的思想意识的指导下进行行政管理体制改革的实践，提高政府工作人员的服务意识和责任意识可以说是行政管理体制改革实践的关键一环，关系到行政管理体制改革的成败。
参考文献：
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