完善制度 规范行为 强化招投标过程的监管
作者：徐广庆 王殿虎 单位：濮阳市建设工程招标投标管理办公室
摘要：目前建设工程招投标违法违规现象，扰乱了招投标市场的正常竞争秩序，还危害了中标后的履约和施工质量，损害了国家、集体和个人的利益。严密完善的招投标监管制度，有效规范招投标行为，减少违法违规行为发生。濮阳市建设工程招标投标管理办公室完善制度，规范行为，强化招投标过程的监管方面做出了有益的探索。
关键词：制度建设 行为规范 强化监管
随着招投标交易平台建设的不断发展，各地招投标管理部门在整合招投标资源，规范招投标市场运作等方面都取得了显著的成效。但在建设工程项目招投标活动中，一些违法违规现象，不仅扰乱了招投标市场的正常竞争秩序，而且还危害了中标后的履约和施工质量，损害了国家、集体和个人的利益。现结合濮阳市建设工程招标投标管理办公室完善制定，规范行为，强化招投标过程的监管方面的实践，作进一步分析和探讨。
一、建设工程招投标现状和管理存在的主要问题
招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施，它是一种富有竞争性的采购方式，是市场经济的重要调节手段，它不但能为业主选择好的供货商和承包人，而且能够优化资源配置，形成优胜劣的市场机制，其本质特征是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。实践证明，招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加快工程进度的最佳办法。
但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入以及建筑业的迅猛发展，工程招投标活动中存在的一些问题，引起了社会各界广泛关注，成为了反腐败工作中的热点问题。特别是招投标活动中各参与主体的不规范行为随之凸现，有的项目业主以各种名义规避招标、虚假招标、人为干预评标和定标，有的投标人串通投标、围标，以及出具假资质、假保函、假业绩等不正当手段骗取中标；一些行政监管部门监管乏力，对违法行为查处不力等，这些问题的
1 存在，有管理层面的，也有法规制度建设滞后层面的，因此，建立完善的招投标管理制度，规范行为，才能达到规范市场的目的。
二、加强制度建设，规范建筑市场行为的主要对策
（一）强化制度建设，规范建筑市场行为
建设工程招投标领域涉及面广、管理环节多，在招投标过程中极易出现诸多不规范的运作，严密完善的招投标监管制度可以压缩围标串标的运作空间，有效减少违法违规行为发生，濮阳市招标办根据《招标投标法》、《建设工程招标投标管理办法》等法律法规的规定，结合近年来在招投标过程中遇到的实际问题，不断健全机制，出台《濮阳市建设工程工程量清单计价招标评标办法》，完善招标公告发布制度，招标事项备案制度，中标公示制度，评标专家考核制度，招投标相关人员不良行为记录公告制度等十几项制度，这些制度步步紧扣，直击招投标中存在的规避招标等问题，斩断围标串标利益链，清除产生围标串标的土壤，引导企业良性竞争，使有形建筑市场走上“公开、公平、公正、科学”的科学发展之路。
针对预防商业贿赂，通过印制对招标人、投标人、代理机构、评标专家的提示性告知事项，每次招投标都分别发放濮阳市建设工程预防商业贿赂告知书，投标企业投标承诺书等，促进企业规范招投标行为，防止不规范现象的发生。严把项目审批、资金落实和规划设计关口，从源头上杜绝招投标违规行为的出现，要求进行招标的工程必须要有投资计划书、规划上的“两证一书”，否则不予进入招投标程序，不接受招标资格、招标文件、施工合同等备案申请。同时，进入招标程序后，从招标公告发布，投标报名，发标到开标等有时限要求的，必须达到法定时间，方可转入下道程序。
这些完善的制度和规范的程序贯穿了招投标整个流程、每一个环节，使各个环节“环环相扣”，有效防止了规避招标、围标串标的发生。近三年来，濮阳市的房屋建筑和市政基础设施工程项目招标年均10亿元左右，招标率达100%，实名投诉率为零，为稳定建设市场，繁荣建设市场，规范建设市场，净化建设市场，起到了良好的作用。
2
（二）抓住重点，把握好关键环节，提高监管效率
完善的监管制度，是从整体上把握招投标每个流程，在构建了“全面”的监管体系后，就要具体到每个“重点”：在招投标监管中，实行差别管理，即按资金来源把监管的工程项目分为重点监管对象和一般监管对象，对国有投资或国有投资占主导地位的工程强化监督管理，严格备案手续，并由建设单位邀请市纪检、监察、财政等单位共同监督招投标过程，而对非国有投资的，则适当简化手续，重点搞好服务，促进廉政建设。
通过分析招投标实践中易产生矛盾和纠纷的环节，可以得出资格预审、评标办法、评标专家行为一直是影响招投标公正的重要环节，紧紧抓住这些关键环节，有针对性的开展监管活动，提高工作效益。
在资格预审环节，加强项目经理投标资格的管理。鉴于报名时投标专业户的存在，对项目经理发放《投标手册》，并且每年都严格审验，规定一个项目经理原则上只能负责一项与其资质等级相适应的工程。当在建工程达到竣工验收标准后方可参加下一个工程的承发包活动，避免了投标时一人多投现象的发生。在报名时要求法人或委托法人和项目经理必须到场，同时，为防止招标人利用资格预审选定倾向性队伍，以告知书的形式要求招标人接受投标申请人报名时，不得限制或排斥符合资格预审条件的潜在投标人报名，不得以不合理的条件限制符合预审合格人的数量。当投标申请人或资格预审合格的投标人过多时，可采用随机确定法保留投标人，但投标人最低限额不少于7家，但是如果少于3家则需要进行重新招标。
在评标办法环节，积极推行工程量清单计价招标投标，自2007年起濮阳市凡国有资金投融资的房屋建筑和市政基础设施工程项目均实行工程量清单计价招投标。对商务标全部采用电子评标，技术标的评审则在完全密封的情况下进行，综合标的评审主要是对投标企业资信业绩评价，由于商务标、综合标为客观分，技术标又在密封的条件下打分，整个评标的取向基本上做到了客观、公正。
在评标专家管理环节，由于评标专家作为评标工作的主体，其
3 职业道德、专业水平和法律知识等直接影响评标工作的质量，关系到工程招标能否实现公平和公正。目前，鉴于法律规定还不能取消招标人评委，为了保证评标质量，对招标人推荐的本单位评委明确要求应熟悉相关业务，符合评标专家资格条件。为防止投标人活动专家评委，把专家抽取时间在开标前一小时进行，抽取时使用“语音通知专家系统”，评标室内安装了手机屏敝系统和监控的录音设备，确保评标过程完全置于“阳光之下”，从根本上杜绝评标专家抽取情况泄密、投标人在评标前后与专家私下交易，有效防止了评委与外界联系，避免了人工界入可能产生的泄密，保证了评标专家抽取的保密性和公正性。加强对评标专家动态管理。全市入库专家共有265名，专业门类相对齐全，基本上满足了评标对各类专家的需要。加强了对专家的业务培训，努力提高其评标能力和素质。定期抽查专家评标情况，对优标低评、劣标高评的行为进行严格审查，一旦发现问题将取消评委资格，清出专家队伍。
（三）大力推行电子评标，减少人为因素干扰
随着《建设工程工程量清单计价规范》的推广与应用，工程计价模式由“定额”逐步向“清单”转变，合同的签订由定额计价模式的总价合同，逐步向清单计价模式的单价合同与总价合同有机结合的合同方式转变，电子评标日益显示出了它的重要性和必要性，实行电子评标，可以最大限度的减少评标过程中人为因素的影响，有效遏制评标过程中的不轨行为。从2005年起，濮阳市建设工程商务标的评标已全部采用电子评审，所选用的清单分项报价采用随机抽取确定，在具体操作上，努力规范工程量清单评标商务标中的总报价评审，采用评标基准值由建设单位标底和投标单位有效报价加权合成的办法，使评标更具公正性。对国有投资的项目还通过设立招标控制价，淡化标底作用，有效地预防了串通投标的行为，维护了建筑市场的正常秩序。推行清单招标最终可以“不低于成本”的合理低价中标，既能够引导企业合理报价，降低投标成本，又能减少结算矛盾，大大方便了评标工作。
在电子评审过程中，报价评审、考核得分等客观得分项都由计4 算机依据企业电子标书自动生成，不掺杂任何人为因素，既提高了评标效率，减少了评标时间，又限制了评委的自由裁量权。针对纸质标书评审不易发现企业间串通报价、围标串标这一问题，在电子评标过程中设定了造价分析功能，系统通过对企业报价组成的横向分析、纵向比较，对企业间报价的相似度自动做出分析，并显示出“相似度百分比”，帮助评标专家直观的发现企业间报价是否存在异常，使得企业间围标、串标等不公平行为受到明显遏制。
三、对建设工程招投标监管的几点建议
加强建设工程招投标的监管，不仅仅需要在招投标过程某一个环节上采取有效措施，更需要各级行政主管部门、业主、招投标代理机构在标前、标中、标后的各个环节上齐抓共管，共同努力。
1、加强制度建设，完善招投标相关的法规。
随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入以及建筑业的迅猛发展，招投标的立法明显落后于经济的发展,不能满足经济发展的需要,因此必须加快招投标配套法规的制定，细化招投标监管及违规处罚的办法。
2、严格执法，加大对违法违规行为的处罚力度。
对于查出的违法违规行为，要切实赋予监管部门监管职权，加大执法力度，要做到违法必究，执法必严。
3、强化责任追究制度，实行招标负责人终身负责制
对招标负责人实行其对工程质量的终身负责制，如果工程质量出现问题，严肃对其进行惩罚。
4、强化招标投标管理机构的监管职能。
建立健全企业信用管理制度，在招标投标监管环节中全面建立市场主体的信用档案。严肃查处投诉举报招标投标中违法违规行为。强化建设项目报建、建设单位资质审查、以及对开标、评标过程的监督，规范工程招标投标活动。
5、积极推行电子评标，提高评标质量
积极实行电子评标，可以最大限度的减少评标过程中人为因素的影响，有效遏制评标过程中的不轨行为，提高评标质量。
6、加大对招标代理机构的管理
加强对招标代理机构单位工作人员的法制教育和执业道德教育；严格对招标代理单位机构的约束，促进其规范从业。发挥纪检、监察等共同参与的监督职能作用，进一步规范和约束业主的行为，减少对招标代理的干扰，促进招标代理行业的有序发展。
7、进一步规范有形建筑市场，促进公平竞争、
加大进场交易的规范力度，纪检、监察、财政和招投标监管等部门的通力协作，所有工程项目一律纳入有形建筑市场交易，全部实现“公开、公平、公正”招投标市场环境 。
总之，针对当前招投标过程中存在的问题，建立起统
一、开放、竞争、有序的招投标市场，实现“公开、公平、公正”招投标环境。积极采取完善法规、规范行为、明确职责、强化监督等措施，更好地规范招投标市场秩序，进一步促进招投标市场秩序逐步走向法制化、规范化轨道，推动建设工程招标投标活动的健康发展，把招投标工作推向一个新的水平。
6
