完善村务公开制度 促进基层民主改革
中共贵州省委党校科社教研室 陈海勇
农业、农村、农民问题，始终是我党工作的重中之重。改革开放三十年，我们党深刻总结历史经验，从加强农业、搞活农村、致富农民入手，率先推行农村改革，开创了农村发展的新局面。随着农村土地以家庭为单位进行承包，农民的积极性被极大地调动起来，农村的生产力得到极大地释放，温饱问题基本解决；2006年为进一步减轻农民负担，农业税的免征结束了中国农民2600多年来交纳“皇粮国税”的历史；随着西部大开发和新农村建设的不断向前，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标，着力发展现代农业，培育有文化、懂技术、会经营的新农民，成为新时期农村经济社会全面协调可持续发展的主导方向，同时，推进村务公开、推行村民自治、推动民主管理，也成为当前和今后一段时期农村改革的重点。
贵州省农村人口在全省总人口中占有很大的比重，全省3900多万人口中有2900万、74.36%在农村，推进农村管理民主，切实保障农民群众当家作主的权利，是关系贵州农村改革和发展的重大现实问题。在贵州，农村经济基础比较落后，农业现代化水平不高，农村发展不平衡，农民增收较为困难，农村不稳定因素增多等问题还比较突出，农村群体性事件时有发生。因此，管理民主不仅是社会主义新农村建设的重要内容，也是现阶段贵州农村改革发展新情况下对建设社会主义新农村提出的新任务，更是新农村建设的重要保障。要实现管理民主，就要建立健全村党组织领导下的村民自治。而开展和完善村务公开制度又是推行村民自治，加强农村基层政权建设、扩大农村基层民主、实行民主监督的客观要求和必要途径。村务公开是村民管理自己事务、监督村务过程中最有效、最直接的一种措施，是广大群众接受快、理解强的最好方式，能够“给群众一个明白，还干部一个清白”——化解干群矛盾，对于构建和谐农村社区和建设社会主义新农村有着十分重要的意义。
一、贵州省村务公开推行执行情况及经验成效
“十五”期间，贵州把村务公开作为一项重要的民主管理和监督制度，大力推进以财务公开为主要内容的村务公开，目前全省有93%的村实行了较为规范化的村务公开。其中平坝县、水城县、福泉市和余庆县的4个村已开展财务管理规范化建设和产权制度改革试点，并通过了农业部的验收。
当前，贵州把村务公开的重点主要放在农村土地征用补偿款、宅基地的审批使用、承包地的调整、村集体债权债务、“一事一议”筹资筹劳和各类救灾款物及补贴等问题的公开上，从公开的内容方面看现在的农村许多重大事项均已实行公开；从公开的形式、公开的时间和基本程序方面看基本所有村委会都在所在地设有固定的村务公开栏，每个村一般都在每个季度将一般村务事项公开一次，并及时公开涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项。同时，现行与村务公开相关的制度也正在建立和完善。如各村实行民主决策机制和民主管理制度，分别成立民主理财、民主理事小组，村民民主理财由理财小组代表村民选举产生，并对村务公开内容进行监督。在村务公开制度建设中，贵州省还形成了一些亮点。如贵阳市乌当区新庄村新班子后还专门成立了村务公开领导小组，其中制订了反馈整改机制并为之设立了村务公开意见箱，实行“点题公开”。该机制要求村务公开后，群众对公开的内容有疑问和不满的，先有“两议事会”成员、村民组进行解释、答复，仍有不满的，由村两委做出解答；需要整改的，经过民主评议，形成整改措施，由村两委组织整改，并将整改结果向村民公布。
在毕节，地方政府狠抓政务公开和村务公开从源头上预防了腐败。毕节地区250个乡（镇、办事处），3750个乡镇所属站所，4016个村实行了政务公开和村务公开。全区设有乡镇政务公开栏4016块，其中：乡镇500块，乡镇所属各站所3562块，4016个村有3936个村建有固定、较规范的村务公开栏。乡镇政务已定期公开12196期，临时公开3500项次，长期公开500期。4016个村定期公开村务12212期。政务公开和村务公开密切了党群干群关系，群众上访明显减少，改变了机关工作作风，一些涉及群众切身利益的工作变过去的暗箱操作为现在阳光作业，群众对基层政府和基层组织的信任度、满意度明显提高，从源头上预防腐败的产生。
在安龙，为了切实推进村务公开和民主管理，地方政府通过四条措施推进村务公开和民主管理工作，有效地促进了村务工作的全面开展。一是切实加强村组织建设。通过发挥村党组织的核心领导作用，提高村党组织的领导水平，保证村务公开和民主管理工作的落实；通过加强村委会班子建设，提高村委会依法管理村级事务的能力，把村务公开和民主管理工作落到实处。二是加强推进依法治村工作。认真贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，依法保证农民群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是成立领导协调机构。成立了由县委副书记、纪委书记为组长，县人民政府副县长、县民政局局长为副组长，各相关部门为成员的村务公开和民主管理协调指导组，县民政局组织协调村务公开和民主管理日常事务工作。四是加强检查督办工作。要求各村制订村务公开和民主管理工作考核办法，实行目标考核。乡镇党委、政府每季度至少要对村务公开和民主管理工作进行一次检查，并评选出示范村、合格村、不合格村和先进个人予以通报表彰，对在村务公开和民主管理工作中思想不重视，工作不扎实，公开不到位，管理不民主，群众不满意的单位或个人限期整改。
二、贵州省村务公开存在的问题和完善的基本思路
贵州是一个多民族聚居相对贫困的省份， 有苗、布依、侗、彝、水、仡佬等17个世居民族，少数民族占总人口的三成多。由于经济、文化落后，民主政治观念比较淡薄，对于村里各项事务的实施，有些村民关心不够，有些村干在实施村务公开中还存在需要完善之处。
1、事后公开多，事前、事中公开少。有一些地方村务公开不及时，例如征地、宅基地审批、计划生育指标、集体土地和经营实体的承包等需要随其动向而“跟踪”公开的内容，一些事关村集体和村民利益的重大合同签订之前需要公开，而一些村没有做到一些重大事项的事前和事中公开，都是在发生之后才公开活动内容。
2、公开内容不够全面和充分，公开的内容不适应形势的变化。少数地方只公开财务收支情况，而财务公开也不够明细，对征用土地、宅基地审批、计划生育指标、集体土地和经营实体的承包、村干部的工资、奖金等等涉及村民切身利益的大事内容上公开不够充分和全面；个别的甚至连财产、收益分配等财务事项都未公开，很多村没有公开村的资产和负债状况，许多村民连本村有多少资产和负债都不知道。
3、公开的形式单一，公开地点少。现在的村务公开主要通过公开栏，缺少其他形式的公开，有的村村委会所在地远离村民聚居地，且村民居住分散，而只在村委会所在地设置村务公开栏则不便群众看见。
4、监督机制不够健全。村务公开的真实性需要一定监督机制来保证，许多地方在实施村务公开方面，面上部署的多，具体指导的少，上级监督也流于形式，如各乡镇社会事务办每个季度仅检查各村上报的村务公开报表是否上报，对公开的真实性没有进行深入审查，而且尚未建立民主评议村干部工作制度和决策责任追究制度。村里内部群众监督大多也只重形式，虽然有些地方设置了“村务公开意见箱”，也有不少群众反映情况、提出意见，但真正得以解决的问题却很少。
因此，必须理清完善村务公开的基本思路。
一方面，应由事后公开转向全程公开。在时间和程序上，应该改变过去所有事项都季度（或季度以上）公开的情况，一些事项特别是重大事项，如村集体签订重大合同、征用土地等都应该做到“事前、事中、事后公开一体化”。事前公开可以征求群众意见，事中公开保障村民随时了解村务动向。例如征地、就业、宅基地审批等项目，应该将征地信息、执行情况、补偿款发放、提留款使用；宅基地审批条件、标准、数量、程序等事前事后“跟踪”公开。对于财务应该根据日清月结的工作形式每月公开一次，如果时间太久、科目太多不便于监督。对于应该定期公开的内容必须定期公开。例如经济项目承包，优抚费、救灾款物等事项应随时公开。
二方面，由部分公开转向全面公开。公开内容应该全面、真实，财务上除公开收支外，还应公开资产负债状况，这样有利于村干部自身及村民随时掌握本村的资产负债，服务于村务发展的决策。对各项财产、收益分配、征用土地、宅基地审批、计划生育指标、集体土地和经营实体的承包、村干部的工资、奖金等等容易发生矛盾和可能滋生腐败现象的问题、村民关心并涉及他们切身利益的大事也应全部公开。
三方面，由单一形式的公开的转向多种形式的公开。形式可不仅限于公开栏，还可以创新形式，召开“民主听政会”——通过召开村民会议、村民代表会议、户代表会议、村民小组会议，与村民面对面进行公布，当场解答村民提出的问题。村委会远离村民聚居地或村民居住分散的村，可在多处设置相同内容的村务公开栏，以便于群众观看。
三、完善贵州省村务公开配套对策和措施 为了完善贵州省村务公开制度，围绕上述完善村务公开的内容和方向，须采取以下多种措施。
首先，组织培训、提高村干部及有关人员素质。任何一项制度制订、实施和完善都脱离不了“人”，而“人”的素质的高低将直接影响工作质量、效率的高低、优劣。加强对村干部的培训力度，提高对村务公开意义的认识。定期对村干部及有关工作人员进行文化、政策、法律等方面的培训，丰富村干部知识结构，提高他们的办事能力。村干部是推行村务公开的直接操作者，如果他们缺乏认识、似懂非懂，村务公开只能导致失败。只有提高村干部的认识程度，严格要求自己，做到无私公正，村务公开才能拥有广泛的社会基础。财务人员应具备相应的业务能力，要进行专门的培训，逐步做到持证上岗。
其次，完善村务公开监督机制。乡镇一级各部门应建立村务公开监督的分工合作机制，目前的监督是乡镇的社会事务办检查各村村务公开的上报报表，财政所负责审查各村财务，缺少协作机制，在村务公开前将公开的项目或数据全面审核，以确保公开的有效性和真实性，使之经常化、规范化和制度化。另外，还需建立健全村民代表议事会、村民监督小组和理财小组，审核、评议和反馈机制。监督机构成员为村民代表小组成员，监督村务公开工作，并按期向乡镇报告本村的村务公开情况。同时应为所有公开内容建立审核机制即经监督小组审核并签章后，才可以在村务公开栏上公布，以确保公开内容的真实性和完整性。
最后，建立村务公开规范。由于缺少详细完整的村务公开的指导性范本，各种需要公开事项的公开程序、公开时间、公开内容缺少详细具体的规定，因而各地在实行村务公开的具体做法差异较大，因此需要制定详细具体的村务公开规范，如土地征用、财务状况、村重大事务决定、计划生育、宅基地审批、干部待遇、村工程招投标等要有较详细具体的规定和较规范的范本（包括公开栏的格式、内容等）。
在整体推进新农村建设中，我们应正确认识和处理推进农村基层民主政治建设工作力度与现实可承受程度的关系，民主的发展是一个渐进的过程，应遵循民主政治的程序原则，把恪守程序与制度创新结合起来，以村务公开为契点，抓好村民自治，完善基层民主，不断推进贵州“四个民主”程序化、制度化、规范化。
