——关于城管执法中存在问题的若干思考
汪心怡
城管执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城管执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。今年8月至10月，我通过在上海市绿化市容行政事务受理中心实习，让我对城管这一特殊的行政执法机关有了更多的接触，在接触受理投诉的过程中，对城管执法行为不规范、城管不作为现象等，市民颇有怨言，因此，我希望通过更深入的调查对城管执法如何合理化、人性化予以更多的关注。 关键词：城管 执法 政府职能 缺陷 改进
一、调研目的：
一直以来，关于城管执法方面的负面报道层出不穷，“湖北天门企业家拍摄城管打人遭群殴身亡”、“北京一老教师斥责城管队员野蛮执法遭暴打”、“西吉城管人员当街围殴记者，城管队长带头”等一系列关于城管暴力执法的事件屡有发生，究竟城管执法部门存在哪些问题，如何改进，值得深思。城市管理执法在执行过程中出现了种种弊端，许多问题并没有得到有效解决，城管执法面临着严重的现实困境，在其中关于执法时合法性与合理性的矛盾冲突尤为明显。因此，我希望通过调研查找城管执法中存在的一些问题，以此为切入，寻找问题产生的根源，并思考如何能改善城管执法的弊端，提升城管执法工作的效率，在真正意义上能做到“依法行政、文明执法”。
二、调研时间
2010年8月——2010年11月
三、调研报告：
随着依法治国，建设社会主义法治国家基本方针的实施，我国各项法治事业突飞猛进，但是必须看到，依法行政，建设法治政府的任务还远没有完成。城市管理行政执法队伍作为政府城市管理方面的形象代言人，无疑使其成为了的焦点。 一）、城管的定义
所谓城管，是指我国当前法制体制下，为避免从前多头执法造成的重复执法而产生的综合执法机关。其职能包括：贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序；组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施；负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作；负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作；负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作；负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作；承办市政府及市市政管委交办的其它事项等。
二）、目前城管执法中存在的诸多问题
不文明的执法现象在各种执法工作中普遍存在，但在城管执法领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权、随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致“城管打人”的案例屡屡见报。某些城管执法人员尤其是城管协管员，法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。另外，某些城管执法部门巧立名目，乱收费、乱罚款，将城管局变成了处罚局。因此，普遍城管执法队伍得到的领导、群众的满意度和认同感都不高。为什么城管执法队员付出了艰辛与努力，却无法换来公众的肯定？
今年7月1日下午，上海普陀区某村门口，四辆城管执法车辆被多名小商贩团团围住。现场一度聚集了近百名围观群众。起因是6月30日晚城管与小贩发生过冲突，据称小贩遭“迷彩服”拿着疑似“凳子腿”的铁棍围成一圈殴打。一位居民称，事件引来围观群众数百人，部分群众不满“迷彩服”的打人行为，将他们围住。大约9时30分，一名黑衣男子跳上卡车与其他两人向“迷彩服”发放铁条，并用喇叭指挥他们“冲出去”。人手一根铁条的众多“迷彩服”围在卡车周围，见人便打。事后，中国青年报记者向普陀区城管大队的上级主管部门——普陀区建设和交通委员会负责人进行求证。普陀区建交委党办主任侯冬梅明确表示，“迷彩服”并非城管人员，也不是城管大队所雇用，是由普陀区“迎世博600天行动城市管理指挥部”向社会招聘而来，意在协助区“整治三乱”联合行动队进行执法行动，被称为协助整治人员。东新路上历来摆摊者众多，卖烧烤的摊位，卖化妆品、小饰物、流行服饰、电子产品的摊位常年占据了街道两侧。当地居民虽颇有怨言，但因市口好、人流量大，前来摆摊的小商贩一直络绎不绝，城管执法颇有难度。
这个案例从一定程度上反映了上海城管的现状，正式的城管队员无力管辖，编外人员进
2 行强制管辖却导致了违规执法，城管执法主体的不文明执法，严重损害了城管执法队伍的整体形象，激化了城管执法主体与相对人的矛盾冲突。
三）、这些问题产生的原因
当前，我们的城管执法队伍建设总体上向着积极的方向发展，但制约和影响城管执法的因素有很多，城管执法的体制中还有不少缺陷。从内在因素看，原因主要存在于以下几个方面：
（一）、思想原因：城管执法的管理理念滞后。
如今问起城管，相信上海大多数人认为城管执法的通病在于执法行为不规范，不着城管服装，态度恶劣，行为粗鲁等等，其根源还出在城管队伍的管理上，长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。其管理理念究竟注重于执法的过程还是执法的结果？到底是取缔非法重要还是执法过程中保持和树立形象重要？片面强调法律效果和工作效果而忽视社会效果和统筹兼顾各方利益，最终只能导致冲突。城管管理队伍规范秩序，以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成。因此导致了行政执法中的执法违法事件时有发生。城管执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突。事实上，长期以来城管执法奉行“大棒”政策，轻则设限，重则封杀，可是非但没有消除马路摊贩所带来的负面影响，反而让管理部门备受指责。在上述的新形势下，如果我们还不继续解放我们守旧的强制执法的传统管理思想，只会使其在执法管理中冲突不断的升级。
（二）、制度原因：城管执法队伍法制建设不健全。
城管队伍自建立以来，经历了不少的改革，出台了许多相关管理规定，可是全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中一些对于政处罚权的规定，城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题。城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着市民和执法相对人的质疑，而且在与其他部门合作执法的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的条令规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而导致了滥用职权的现象，这不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益，损害了政府的形象。只有从根源上完善了法律制度，才会对双方都形成一种制衡，既能限制违法违规行为，同时也能对执法者起到约束作用。
（三）、历史原因：城管的执法经验相对缺乏。
由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了城管执法队员正规执法的规范性。怎样处理好与违法者之间的关系成了城管执法中的障碍，缺乏有效沟通和正确引导往往会成为冲突的原因。好比一个残疾的老人在路边乞讨，城管是驱逐还是不管？遇到有人故意挑衅拉扯，城管是还手还是挨打？怎样协调处理好执法者与执法相对人的成为了城管制度的首要研究内容。
（四）、环境原因：城管执法的工作性质及环境的特殊性
城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于城市管理矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法部门更加糟糕。在城市管理中，城管执法部门与执法相对人之间的矛盾可能是所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的：一方面作为执法方的政府部门有权对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的“敌我”两个阵营。正如毛寿龙先生所言：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。市民普遍认为管理方是强势的一方，被管理方是弱势群体，大部分市民都是同情并支持弱者。城管执法部门面对执法相对人的抗法甚至暴力抗法，有时迫不得已进行强制执法，但是经过一番“猜测”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蛮执法”的印象。所以，多年来的管理执法工作经常遇到用暴力手段进行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自卫手段，一般都会被市民恶指投诉为“打人”，而暴力抗法的前因却不提。上海市民普遍对于城管的评价都不高，原因也在于此。
这样的特殊环境就造成了城管执法领域的恶性循环：执法主体的不文明执法促使执法相对人抗法甚至暴力抗法，而执法相对人的抗法行为又促使执法主体变本加厉地不文明执法。执法力量在不断强化，执法力度在不断加大，但是成效却不够明显。
四）、针对这些问题可以采取的解决措施
解决这些问题必须要有对城市管理职责清醒的认识，城管队伍要有“以民为本，服务社会”的本质执法理念，在完善城管体系的进程中，必须解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设，保障落实城市管理的责任，特别是在当前城管执法体制不够完善的情况下，应把“依法行政，执法为民”的主题思想落实到每一个政府城市管理执
4 行者的思想中，以务实、创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为社会的和谐进步奠定良好的基础。就原因分析，我们可以得到以下几条解决思路： (一）制度上：建立和完善城管执法相关法律、法规
城管执法部门法律地位不明确，缺乏相关的法律法规对其执法行为进行规范，因此当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，缓解执法者和执法相对人之间合理性与合法性的矛盾，在在执法过程中足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，损害执法相对人的权利，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管弊病”，不断提高城管队伍依法行政和严格执法的质量和水平。
（二）思想上：城管执法必须树立“以人为本”的理念
在接受受理城管相关投诉中，最常见的要数乱设摊和占道经营，究其原因，是由于执法相对人在城市生存的需要。但是，强制执法是否真的能够杜绝此类现象的发生呢？在城管执法中应当灌输“以人为本”的城管执法理念，从而使得人得基本生存需求等到满足。以在各城市普遍出现的“夜排档”为例，一些中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向固定摊位转化提供条件。当然，设摊和占道经营的另一个方面是由于存在社会需求，正规菜场的过高成本也促使马路设摊现象屡禁不止，因此，能否换一个思路来处理问题，比如解决流动摊贩的设摊场所，降低其设摊收费的标准，然后规范管理，保障其生存的权利也对其行为进行约束，处罚只是城市管理执法中的一个手段，协调好各方关系，保障各方权益才是长久之效。要把以人为本作为科学发展观的核心。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体事情具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。
（三）环境上：做好信息公开，正确引导舆论，营造良好的城管执法环境。
宣传城管的工作职能、手段，宣传相关的法律法规、政策，公开透明的以法律为准绳接受公众的监督。利用新闻媒体，提高市民的法律意识，维权意识，营造良好的城管执法氛围，从而使广大市民能够自觉地理解、支持、配合城管执法工作的顺利开展。城管执法部门的执法过程是公众关注的焦点，可以适当采取录像、拍摄等措施避免因执法相对人的胡编乱造引发公众的质疑和不满，以前面列举的上海普陀区城管的不文明执法为例，执法者否认携带工具而市民称其以棍状物打人，这就需要客观的证据来证明，任何一方的一面之词都不能尽信。另外针对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策可以按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公
5 众以及各类非政府组织的意见和要求，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众的利益，执法过程更加公正化、透明化，这样也更能够使城管在日常执法中获得更多的支持和理解。
（四）职能上：加快推进政府职能转变
党的十七大报告指出：“要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”怎样真正从管理型政府转变为服务型政府呢？政府不再是凌驾于公民社会之上的官僚，而是作为人民的公仆，矜矜业业的服务于民，如果这种思想能在城管行政执法过程中加以体现，也就意味着城管之类的行政主体在执法过程中，不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重、提供帮助的“服务者”。应当真正做到替群众办事、为群众说话、受群众监督。充分发挥城管执法“二级政府，三级管理，四级网络”的作用，加强各职能部门的联系沟通和协调，真正形成管理合力，以达到最佳的管理效果和执法效率。
（五）硬实力：提高城管队伍自身素质
城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想水平和工作能力。城管执法人员应当明确“服务”意识，认识到执法者同时也是服务者，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。
与此同时，人民群众对城管执法人员的信任是从外表开始的。如果执法人员衣着不整，满嘴脏话、粗话，举止轻浮，蛮横无理，人民群众就会失去对城管执法的信任，文明执法就无从谈起。因此，时时注重礼仪，养成良好的品行和端庄的举止，整齐的穿戴，给人民群众一个良好的第一印象，是我们文明执法的良好开端。我认为，可以适当考虑在某些区县内试行大学生城管的队伍建设。首先大学生具备较高的思想道德素质，有着较好的学习能力、工作能力和沟通能力，法制观念较强，在执法中更多的运用法律允许范围内的执法行为，暴力执法可能性相对较低，在一定程度上提升城管的风气和形象，也能为城管队伍起到宣传作用。
五）总结
随着我国依法治国法治理念的深入人心，社会主义市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大，城管执法人员素质的日益提高，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。城管执法是一项复杂的社会系统工程，城管执法工作的顺利开展，需要社会各方面的配合，只有得到了社会的认同，我们才能使城管执法走出现实困境。城市的可持续发
6 展和良好形象，需要城市行政执法人员的有序管理和文明执法，要做到有序的科学管理就需要继续解放传统的管理思想，在管理的方法和方式上不断的创新，加强自身队伍的建设，而政府方面应当及时做好信息的公开，加快政府职能的转变，早日在真正意义上做到“服务型政府”，为城管的执法活动营造良好的城市环境和舆论导向。
以上是我这次的毕业实习社会实践中对于城市管理职能部门当今的一些现状和执法行为中存在问题的一些想法，虽然我的很多想法还不够成熟，文笔也很生硬，但是无可厚非，此次社会实践在很大程度上为我明年步入社会奠定了良好的基础，让我对于社会这个大环境有了更清醒的认识，同时也给我留下了很多思考。最后，感谢所有在这次社会实践中帮助我的老师们，你们的生活阅历和为人处事的经验将是我今后踏足社会的指路牌。
参考资料：
1、百度百科
2、陈书成 《行政法视野下的城管执法问题及对策》[J] 湖北经济学院学报(人文社会科学版)
4、郭静华 《城管细节不容忽视》[J] 上海城市管理职业技术学院学报 2005年.第03期
5、魏其华 《加强城管工作者职业道德建设[J] 长江建设 1998年.第02 期
6、吕娟 徐飞《市里游动的无照商贩》[J] 法律与生活 2002年.第10期
7、龚瑞生 《在城管中系情于民》[J] 学习月刊 2003年.第10期
