完善居民参与机制 增强社区民主自治 ——北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设探索
（北京市朝阳区政府办公室曹 艳）
摘要：基层群众自治制度属于中国特色社会主义政治制度范畴。本文通过对北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设的论述，分析了基层群众自治制度建设的现状、取得的成效、存在的问题，旨在为加强基层群众自治制度建设，完善居民参与机制，增强社区民主自治作出积极探索。
关键词：基层群众自治制度、民主自治、社区组织体系、社区管理
基层群众自治就是城乡基层群众在党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。坚持和完善基层群众自治有利于扩大和巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，有利于建立良好的基层社会政治生态。
一、北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设现状
近年来，北京市朝阳区全面加强基层群众自治制度建设，社区组织体系不断健全，民主自治制度逐步完善，居民的生活水平明显提高，有力推进了基层民主政治建设和城市管理体制改革。
（一）健全社区组织体系，基本确立“五位一体”的基层群众自治机制。
目前，朝阳区城市社区已建立起以社区党组织为领导核心，以社区居民代表大会为决策监督机构，以社区居委会为执行机构，以社区服务站为服务载体，以社区民间组织为补充的“五位一体”基层群众自治机制。
——建立社区党组织。2001年，结合社区管理体制改革，朝阳区在全市率先建立社区党组织，成立社区党委184个、党总支57个、党支部1182个，建立街道社区党建协调委员会23个、社区党建协调分会200个，逐步形成街道、社区党组织为领导核心，以社区全体党员为主体、社区单位党组织参与的社区党建工作新格局。
——完善社区代表会议。将社区居民代表大会作为社区的最高决策、监督机构，选举产生社区居委会，决定社区重大事项、监督政府在社区履行社会管理和公共服务职能的情况。同时，成立社区居民常务代表会，常务代表会作为社区居民代表大会的常设机构，根据居民代表大会的授权，将民主决策、民主管理、民主监督的功能日常化。
——健全社区自治组织。2001年以来，经过两次大规模调整，将原有792个居（家）委会调整为社区居委会，目前，共有200个社区居委会，社区平均规模为3200户，规模在3000户以上的社区为101个，共划分为6918个居民小组，平均每个居民小组约90户居民。
——设立社区服务站。每个社区均设立社区服务站，并聘用社区事务助理作为工作人员，社区服务站在社区党委、社区居委会的领导下，通过整合协调行政、市场、社区、社会组织等各方面资源，为居民提供公共服务、公益服务和便民服务。
（二）推行社区“三六九”工作规范，完善社区民主自治制度。
——建立“三项公开”为重点的居务公开制度。各社区都建立了居务公开栏，公开社区党委、居委会成员照片、职责、联系电话，以及社区居委会成员分片包户情况、社区居民代表大会决策内容、社区重大事项办理情况等。
——健全“九种制度”。不断完善以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的社区民主自治制度体系。如：通过推行楼委会制度，合理调整居民小组规模，在社区层面形成“社区居委会—楼委会—居民小组”三级工作网络，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来；通过建立居委会成员入户走访制度，建立“走访、立项、服务、反馈、评估”的工作模式，进一步畅通社区民愿诉求渠道。
（三）推进社会管理体制改革，探索和谐社区社会化运作机制。
朝阳区以“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”为目标，推进社会管理体制改革，适应基层群众自治发展的需要。
——深化街道管理体制改革。围绕街道“统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”的职能定位，制定《关于进一步深化街道管理体制改革的意见》，明确街道、社区的工作职责，通过在社区层面设立社区服务站，将政府的社会管理和公共服务延伸到社区，同时也为社区居委会“减负”。
——在新建小区普遍建立由社区党组织、社区居委会、业主委员会和物业企业组织组成的工作定期会商协调制度，坚持社区居委会对业主委员会的指导职能，引导业主依法有序维护自身合法权益。
二、北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设取得的成效及存在的问题
（一）朝阳区加强基层群众自治制度建设取得初步成效。 ——借鉴国际安全社区创建理念，强化社会协调机制，促进政府调控机制同社会协调机制互联。借鉴国际先进理念，结合区域实际，探索出“政府引导、多元参与，整体规划、资源整合，动态评估、长效运作”的安全社区创建模式，为居民自治引入新机制，在41个创建促进项目中，均体现了政府部门调控与商业机构、学校、医院、社会团体等社会力量的互联。
——社区自治能力不断提高，促进政府行政功能同社会自治功能互补。2006年，朝阳区对《北京市和谐社区建设指导
标准（试行）》的的各项标准进行细化、量化，研究制定了《朝阳区星级和谐社区评估标准（试行）》，并全面开展了创建工作，目前，城市社区全部已基本达到三星级标准，10%的社区已初步达到五星级和谐社区的标准。
（二）朝阳区基层群众自治制度建设存在的薄弱环节和主要问题。
——专业化、创新型社区工作人才不足。社区工作者队伍整体素质与和谐社区建设的新要求和新任务相比较，还存在很大的差距，特别是专业化、创新型社区工作人才不足。
——和谐社区建设工作经费比较紧张。近年来，市区不断加大对社区建设经费的投入，但与社区规模大、人口多，居民需求多样化的现实情况相比较，工作经费仍然十分紧张。目前，社区建设经费只能勉强维持社区正常运转，支持、组织群众性文体队伍和志愿者活动的经费明显不足。
三、进一步加强基层群众自治制度建设，完善居民参与机制，增强社区民主自治的思路
笔者认为，要进一步加强基层群众自治制度建设，应该注意以下几个方面：
（一）继续推进街道职能转变，完善社区管理模式。 ——进一步理清街道职能，按照由易到难的原则，进一步推进政社分开、政事分开。
——以“五位一体”社区管理模式中的薄弱环节为重点，进一步完善制度，创新机制。
——推进街道社区服务中心改革，将服务中心建成整合政府行政、社区自治、社会协同相衔接的龙头。
（二）继续增强社区民主自治功能。
——深化社区“三六九”工作规范，夯实社区基础，通过《社区民情日志》等形式，建立社区民生动态化管理机制，在社区层面建立社区应急处置预案，明确快速处理各类突发事件的办法、程序。
——实施星级和谐社区创建工作，动员组织社会单位、居民广泛参与，以居民的参与率和满意率为根本评判标准，引导和推动和谐社区建设健康发展。
——积极探索与社区党建、社区自治建设相配套的小区物业管理机制，完善联席会、物业纠纷联合调处等相关制度，继续探索与社区党建、社区自治建设相配套的小区物业服务机制。
（三）推进社会管理机制创新。
——完善社区组织登记与备案相结合的制度，支持居民根据需求成立各类社区民间组织，引导其参与和谐社区建设。
——加强社区工作者队伍建设，切实提高社区工作者服务居民、化解矛盾纠纷、处理突发事件、营造文明氛围等方面能力。
