摘 要:以西昌邛海风景区再开发为例,在实地调查的基础上,结合国内外的相关理论,从社区居民参与利益分配的角度,基于景区现状的成因分析,提出了如何对旅游景区开发中社区利益进行有效的调试,把社区居民作为有效的利益分配主体,纳入到旅游规划与发展中,从而使整个旅游目的经济得到可持续发展。
关键词:旅游景区;社区参与;利益主体分配;可持续发展
中图分类号:F59 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)06-0135-0
21 西昌市邛海风景区社区参与利益分配的现状及原因分析
西昌市邛海风景区是国家4A风景名胜区,距西昌市3公里处,是四川省第二大的天然淡水湖泊,有较好的区位优势和旅游开发价值。然而邛海风景区的重新规划和开发必然会带来社区居民生产和生活方式的改变,其中一个现实的问题是邛海周边的部分农民必须丧失部分赖以生存的土地和渔业生产资源,并与原有的生产、生活方式相分离,既得利益面临着一个重新调整的过程。
邛海风景区的再开发可能给当地的居民带来的利益有:基础设施建设加强,居住环境得到改善,就业机会和商业机会的增加,直接获得旅游收益等。从开发的实践来看,从旅游景区开发中获利是社区居民参与旅游的核心诉求。但是,由于有效的参与机制和利益保障机制不够完善,社区居民参与面不广,参与层次低,参与效益有限,大量的旅游利益从居民身边流走,有的甚至成了外来强势集团的“摇钱树”,从而引发的风景区土地征用与补偿问题、房屋拆迁问题、景区经营权问题、景区居民再就业问题的等,其具体表现如下:
1.1 土地征用与土地补偿诉求导致社区居民利益分配的矛盾与冲突
2009年6月,我们对邛海景区周边耕地占用面积最多的海滨村和市拆迁办进行了问卷式和走访式的调查。调查显示,海滨村共有11个组,其中7组距邛海最近,在景区再开发中是占地面积最多,拆迁户最多的村组。该组总人数486人,占全村人数的9.6%。其中征用土地和各种补偿明细如表
1、表2所示:
表1 海滨村七组被征用土地面积的情况(单位:亩/人)
承包土地面积人均耕地面积开发前1700.3开发后400.08数据来源:海滨村村委会。表2 邛海风景区开发中被征用补偿明细表(单位:元/亩)
补偿项目土地补偿青苗补偿鱼塘补偿建塘费补偿鱼苗损失补偿补偿金额700002000700004002500数据来源:西昌市政府拆迁办。
从表1可以看出,由征地前人均耕地面积为0.3亩减至征地后的人均耕地仅为0.08亩,个别农户甚至已没有一寸耕地,人地关系十分紧张,依靠原来传统的生产、生活方式生存已不现实。从表二可以看出,在所有的补偿费中,土地使用权出让费是最主要的补偿费,对于人均耕地面积仅0.3亩的农民来说,所补偿的人均费用仅5600元。调查中我们发现,许多失地农民对他们今后的生活保障充满了忧虑,对再生产技能本身就不强的当地农民而言,若不及时解决好补偿中的具体矛盾,协调好征用土地的利益补偿问题,势必会影响旅游景区的和谐发展。
1.2 房屋搬迁与房屋补偿诉求导致社区居民利益分配的矛盾与冲突
西昌邛海风景区的重新规划,无疑是要求景区周边的部分居民搬迁,特别是景区的核心区域,不能有居民居住。这部分居民就要求搬迁到远离景区的地方,重新安置新家。笔者走访了西昌市拆迁办,调查发现,这次邛海的重新规划,总共拆迁5700亩,农村总计275户,城镇42户。对他们的房屋拆迁费做了如下补偿:农村居民住房补偿以380元/平方米。农户再用这笔补偿费在政府统一新修的安置小区购买新居。扣除每户有40平方米的住房面积,其余的差额安置小区以售房价格800元/平方米卖给社区居民,对于有一定经济基础的少数居民尚可以接受,而对于大多数人来说,景区给予的这部分补偿费远远不能够满足他们安置新家
所需的费用,农民不愿意搬离世代居住的地方,但如果政府主管部门和景区管理机构为了发展旅游业,增加其经济效益,忽视农民的切身利益,利用强制的行政手段,没有建立在社区居民自觉自愿的基础上,不妥善解决经济补偿和移民后未来生产生活出路等具体问题就盲目搬迁的话,那么未来的赔偿问题可能遗患无穷。
1.3 景区居民与开发商争夺资源的经营使用权存在的利益分配的问题
邛海不仅景区自然风景优美,而且还有着丰富的水产资源。在邛海风景区重新规划以前,周边的农户除了种地获得的收入以外,捕渔业也曾是他们的经济来源之一,而且在旅游旺季,周边的农民还可从事为游客划船、烧烤等,以此来补贴家用。但是,景区重新规划后,对景区内资源重新管理,农民原有的既得利益就面临着重新调整。笔者通过对邛海周边农户的走访调查,特别是海滨村7组的农户认为,在没有重新规划邛海景区以前,虽然每年的接待量不是很多,但能通过划船、烧烤、摆摊设点和农家乐等来挣钱,收入比规划后还多。而规划后,邛海风景区的经营权被纳入统一的景区管理,大部分的旅游收入都流入景区开发商的口袋里,景区农户并没有在发展旅游业中得到切实的经济利益,因此他们的参与性不高,甚至持抵制的态度,这样在景区发展的后期矛盾就会越来越突显。
1.4 劳动力转移后,景区居民面临再就业困境
邛海景区规划和旅游等相关产业的发展需要一个长期的过程,而失去赖以生存的土地资源的农民生活问题立即就面临着困难,他们再就业等各方面也得不到保障。邛海规划中征地最多的海滨村7组,全组共有耕地170亩,被征土地就达到130多亩,人均耕地面积剩下不足0.03亩,这意味着绝大部分的农民失去了土地后必须改变生产方式来维持生活。旅游业作为劳动密集型产业尚且不能容纳多少本地人,大多数失去土地的劳动力的转移就更加困难。更加上农民普遍受教育的程度较低,世世代代都靠种地为生,很少有一技之长重新再就业。这样,一方面是大量亟待转移的劳动力,另一方面却难以转移。农民再就业问题得不到保障,容易滋生矛盾。
2 如何对西昌邛海风景区社区利益进行调试
2.1 重视社区权利,保证社区利益
社区作为一个重要的利益主体,我们首先应该从意识上重视社区的权利。对西昌市邛海景区集体所属的土地、水体、树林等,应尊重其所有者受益的原则,与社区利益分享,帮助社区经济的发展。可以通过购租赁土地使用权和资源管理权的方式,也可以按不同所有者的份额共享资源获得的收益,如门票、资源补偿费、土地设施出租费等,还可以通过其他补偿方式,如以邛海景区内居民的房子换景区外的房子,实行优惠的置换政策。总之,要把利益共享的思路从国家宏观管理层面一直贯彻到景区所有的居民,尊重他们的权利,认真听取他们的意见和建议,更好的保证他们的利益。
2.2 加强风景区土地征用的立法,妥善解决景区征地补偿
旅游风景区在规划和开发的初期,景区面临最棘手的问题就是土地权属和土地征用补偿问题。目前,我国还尚未出台明晰的风景区征用土地的法规法令,所以对于征地没有具体的法律依据,各地的行政主管部门只能根据自身的具体情况,制定相关的措施。为了避免在征地补偿这个问题上产生纠纷和摩檫,首先在大的方面国家应加强对风景区开发和规划用地和赔偿的立法,争取做到各项工作都有法可依,在法律的许可范围下进行各项工作。其次,风景区在规划之前对风景资源的资产做一个评估报告,以评估资源报告的土地价格为依据签定土地出让合同。这样,风景资源的土地使用权出让费就会大大提高,风景资源的效用才能充分发挥,景区的农民在脱离所占用的资源后可获得一笔足够的补偿,其基本利益能得到较好的保障。最后,在对当地农民征用土地的赔偿时,一定要充分的谈判、协商,争取得到大多数人的支持和理解,不能单纯的依靠行政法令,强制执行征用土地。
2.3 加强农村小城镇建设,妥善处理好农民房屋搬迁改造还建问题
每个风景区在规划的初期,都会面临着景区居民房屋搬迁的问题。这个问题和农民的土地问题一样,是农民生活的基本保障问题。因为邛海景区的整个社区基本上属于无规划的散落式村庄,建筑形式和建筑风格与自然风景和环境不相协调,部分居民的生产方式还不适合旅游风景区发展的要求,为了使村庄建设与旅游景区协调发展,改善社区的人居环境,对保护区内的村庄分类改造。目前,可采取的村庄改造方式有:“城中村”综合改造方式,征用土地后,按照规定异地搬迁还建,实行风景区农户的搬迁改造与农村的小城镇建设相结合,这样,搬迁就可以寻求利用社会综合资源,而不仅仅是依靠风景名胜区及其政府主管部门的单一性资源;“景中镇”的就地还建方式,即把散居的住户集中起来,建设成与景区风格相协调的风情小镇,进行餐饮、住宿等生产经营活动(这种方式关键是政府对社区居民经营能力和从业素质的培训与提高)。邛海风景区就是采取把核心区域的农户统一迁出景区,在西昌市的郊区开发修建一个安置小区,所有的建筑物按照统一的仿古制式修建,内设休闲观光、棋牌茶楼、烧烤小吃等。这样既解决了农户的住房问题,又可以为部分农户解决一些就业问题,为加强城乡一体化建设起了积极的作用。
2.4 加强当地农村社区的旅游服务培训,多种渠道转移剩余劳动力
旅游业发展过程中景区居民(特别是农村居民)就业的一般规律是:在开发初期,景区通常能保障农民就业,大量的当地农民被聘为基础设施建设的工人,农民的利益有所保证。但在这个阶段,政府如果忽略了对当地农民的旅游业服务技能、素质培训,一旦开始大规模接待游客后,农民的服务质量和素质跟不上景区的发展。而且随着外来职业技术人员的增多,当地农民的就业空间就越小。为了解决农村剩余劳动力,可以通过以下途径转移农村剩余劳动力:首先,那些不需要太多文化技术的景区清洁工、道路养护等岗位,尽量安排文化层次较低的农户,特别是因土地被征用的无地户或少地户;其次,把旅游业发展与当地的城镇化结合起来,尽快制订当地城镇规划,把因旅游开发而失去资源的农民的安置和城镇建设结合起来,建立具有民风民俗特色的小城镇,让他们从事与旅游业相关的工作;
