关于提高反腐倡廉法规制度执行力的思考
摘要：反腐倡廉制度建设的关键，是提高制度的执行力，而推进制度的创新，是提高制度的执行力的主要方法。本文针对当前影响反腐倡廉制度执行力的主要制度因素，结合相关案例，正确地把握反腐倡廉制度创新的科学内涵，进一步推进体制机制创新，整合规范现有的制度，借鉴、吸收国外反腐倡廉制度建设经验，并在创新中营造反腐倡廉制度执行的良好氛围。 关键词：反腐倡廉；执行力；制度创新
中共中央总书记胡锦涛在中纪委十七届五中全会上讲话指出，要切实抓好反腐倡廉的制度建设，不断提高制度的执行力。在庆祝建党九十周年的“七一”讲话中又指出必须始终把制度建设贯穿反腐倡廉建设之中。这表明，反腐倡廉既要重视制度构建上的科学性和针对性，更要重视制度执行上的有效性和持久性，这样才能让制度真正发挥作用，使反腐倡廉工作取得实效。
一、深刻认识提高制度执行力的重要性
名相张居正曾感叹：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。古往今来，立法难，执行更难。今天反腐倡廉建设的成效，取决于制度的制定，更取决于制度的执行。制度的生命在于执行，制度的价值在于落实。真正抓实“提高制度执行力”这个抓手，让制度行得通、管得住、用得好，是推进新时期反腐倡廉制度体系建设的迫切需要。强化制度执行力，是反腐倡廉制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。“道虽迩，不行不至。”没有执行力，制度的效用就无法发挥。只有将制度执行力和制度制定规范于一个“共同体”中发挥作用，才能不断提升反腐倡廉建设的科学化水平。所以我们要将提高制度执行力作为反腐倡廉制度建设的落脚点和提高反腐倡廉建设科学化水平的着力点。
二、影响反腐倡廉制度执行力的主要制度因素
（一）制度规定弹性过大。综观当前中国的反腐倡廉制度，虽然每项都有详细的文字表述，但有的表述过于笼统，无法执行。比如反腐倡廉制度规定中的“严肃处理”、“一般不得”、“特殊情况例外”等等，看起来考虑得很周全，但何谓“严肃”，什么叫“一般”，什么叫“特殊”，并不明确，不同阅历和职级的人会有不同的理解。这样的条文增加了制度的弹性空间，给执行制度的人留有规避的余地。
（二）制度缺少衔接，不配套。实践证明，反腐倡廉制度必须界限清楚，设计清晰，制度协调。如果没有相应的衔接配套措施，制度就很难落到实处。如，我们国家早就制定了《关于党政机关县处级以上党员领导干部个人收入申报的规定》，却因为没有与之相配套的“金融账户实名制”和“反洗钱制度”，致使全靠领导干部个人的自觉性，他人无法监督、无从监督，很难起到实际效果。同时，有的制度因为事前缺乏周密的调查研究，出台后由于条款之间不够严谨甚至彼此矛盾，容易被人钻空子。
（三）相关制度主体责任缺位。从制度设置看，主体缺位。制度主体包括制度的执行者、制定者、监督者和评价者，他们对制度的设计和执行都应负起相应的责任。目前，只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，而其他各方都不能很好地担负起自己应有的责任。
（四）制度监督脱节。监督是促进制度落实的重要保证。反腐败，监督是关键。然而，中国现有的监督制度存在着明显的不足。一是自下而上的民主监督渠道不畅。在个别单位（部门），各种政务公开、党务公开制度不能得到很好的落实，广大党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权的落实也受制于主要领导的意志。党内的民主集中制度，重大事项征求意见制度，通报制度，议事决策制度在执行的过程中还存在着一定的人为干扰。二是在现行的纪检监察双重领导体制下，权力之间的监督存在体制上的局限性，使中央关于“对领导干部一定要严格监督”的政令难以落到实处。
（五）有的领导干部言行失范。从一些领导干部实际执行情况看，一是言行不统一。一些领导干部自己也反感“权大于法”的做法，可自己却同时干着“权大于法”的事情。二是言行被扭曲。在制度执行中往往存在着一种悖反现象：一些领导人对执行某些制度采取敷衍塞责的态度和行为，却能从中“受益”；不遵守这一“潜规则”的领导人，可能陷入孤立无助、进而影响班子团结的尴尬境地。于是，出于现实的考虑，一些领导干部无奈地睁一只眼，闭一只眼，使廉政制度的执行打了水漂。
三、推进反腐倡廉制度创新，提高制度执行力的基本要求
（一）增强制度设计的科学性和民主性
提高制度执行力，前提是要切实增强制度设计的科学性和民主性。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”从现实情况看，一些反腐倡廉制度之所以难于执行、落实，甚至形同虚设，重要原因之一是制度的设计不够科学、民主。因此，提高制度执行力，必须在切实增强制度设计的科学性和民主性上下工夫。一是以科学的理念、科学的精神、科学的方法来设计反腐倡廉制度，注重增强制度的明确性和严谨性，确保制度目标明确、规范内容明确、适用范围明确、文字表述明晰，力戒抽象、粗疏、模糊和弹性过大等偏向；注重增强制度的协调性和配套性，确保各项制度相互联系、相互协调、相互照应、相互衔接，不能让制度之间发生碰撞、隔离、冲突和掣肘；注重保持制度的相对稳定性和连续性，努力克服和防止那种频繁废立、变改无常之倾向。这是保证制度实用、可用、好用的重要前提，也是防止制度“虚设”或在执行中变形走样的基本条件。二是制度设计尤其是重要制度的设计，必须让制度的供给方、执行方、监督方和评价方参与，并充分尊重人民群众的首创精神，注意听取专家的意见，走广纳群言、博采众智之路。
（二）要推进反腐倡廉体制机制的创新。
这主要包括：一是要改革传统的纪检监察双重领导体制，建立以上级部门垂直领导为主，同级党委领导为辅的新的双重领导体制，降低监督者对被监督者的依赖度，增强其监督的独立性，更好地发挥监督制度的作用。二是要规范党内权力配置，完善党内议事决策制度。具体而言，就是要理顺并规范党代会、全委会和常委会的关系，明确界定党代会、全委会和常委会的职能权限，充分发挥党代表、党委委员和党委常委的职能作用，对于重大问题，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，严格执行“一人一票”的决策制度。同时，还必须坚持重大决策征求意见制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。三是要进一步推进干部人事制度，司法制度，行政审批制度，财税制度等改革，建立健全专项领域和行业内的预防和惩治腐败制度法规，按照党的十七届四中全会的要求，“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”。
（三）落实相关制度主体所履行的职责。
各级党委必须坚持对强化制度执行力的统一领导，各地方、部门和单位要紧密联系实际，研究确定强化反腐倡廉制度执行力的总体思路、目标任务、重点领域、关键环节和方法步骤，做到层次清晰、各有侧重、相互衔接。要发挥纪委在协助党委组织协调反腐倡廉制度执行力方面的职能作用，坚决纠正以文件代替贯彻、以会议代替落实、把制度停留在纸上嘴上的形式主义，严肃查处执行制度不力的行为。要通过加强制度宣传教育，切实增强制度意识，提高广大党员干部用制度管权、按制度办事、靠制度管人的自觉性，毫不妥协地同一切违反制度的现象作斗争。
（四）提高制度执行力，关键是要切实维护制度的严肃性和权威性。
要真正解决现实生活中的制度“虚设”问题，还需要在建立健全维护制度权威、保证制度落实的良好机制上下工夫：一是建立健全督察惩处机制。切实加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查，加大对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重违反和破坏制度的行为的惩处力度，真正做到违者必究，坚决维护制度的权威性和严肃性。应特别注意坚持平等性原则，对违反制度的组织或个人，不论是哪一级，都应依规惩处，不搞特殊化。因为从现实情况看，搞特殊化正是导致制度废弛的主要症结之所在。此外，还需进一步建立健全保证制度严格执行的具体制度和实施细则，以更加严明和更有刚性的制度来防止制度被歪曲、篡改、滥用，来抑制、弱化制度执行中的主观随意性及其利己主义、本位主义倾向。二是建立健全责任追究机制。应认真落实党风廉政建设责任制，真正实行责任追究。对发生严重违反反腐倡廉制度的案件和对严重违规案件不及时查处的部门和单位，对落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位，应根据规定追究有关领导的责任，包括追究疏于教育责任、管理不善责任、督察不力责任、查纠不力责任等。确保反腐倡廉制度落到实处，发挥应有效用。
（五）发挥领导机关和领导干部在提升制度执行力中的表率作用。
要以党性党风党纪教育为重点，大力弘扬党的优良传统，引导领导干部讲党性、重品行、作表率，打牢领导干部遵纪守法的思想基础。必须“两手抓”：一手抓制度执行的组织领导，一手抓领导干部表率作用的发挥。要强化执行制度情况的监督检查，健全执行制度成效的责任制和问责制，确保制度行得通、管得住、用得好。领导干部要有“制度面前人人平等”的信念和“敬畏制度”的心理，以“先于”、“高于”、“严于”一般干部的标准要求自己，带头学习、严格执行、自觉维护、率先垂范。
（六）要积极地借鉴、吸收国外有关反腐倡廉制度建设的经验。
任何事物都有其内在规律性，反腐倡廉制度创新也是如此。因此，在反腐倡廉制度创新中，不必要任何事都是自己完全独立地、完全自主地去创新。而应该积极借鉴国外的创新成果，吸收国外创新的先进经验和做法。这样，既可以避免走弯路，实现走近路，又能够节约自己的人、财、物力和创新时间，从而提高工作效率和质量。如，财产申报制度、金融账户实名制度、公职人员活动自我记录制度、收受礼品限制制度、廉政保证金制度、公示制度，实行政务官与事务官相分开的制度等等。
参考文献：
[1] 强化反腐倡廉执行力,http://www.daodoc.com/2010-01-20.[6] 张旭团.推进反腐倡廉制度创新提高制度的执行力[J].经济研究导刊,2011,(27)
